共同富裕背景下农村低收入人口综合帮扶机制建构_范和生.pdf

第29卷第1期 中南大学学报(社会科学版)Vol.29 No.1 2023 年 1 月 J.CENT.SOUTH UNIV.(SOCIAL SCIENCES)Jan.2023 DOI:10.11817/j.issn.16723104.2023.01.013 共同富裕背景下农村低收入人口综合帮扶机制建构 范和生，郭阳 (安徽大学创新发展战略研究院，安徽合肥，230039；安徽大学社会与政治学院，安徽合肥，230601)摘要：从绝对贫困治理到低收入人口帮扶，是我国贫困治理范式转变的重要体现，也是迈向共同富裕的关键举措。改革开放以来，我国低收入人口帮扶经历了以解决温饱问题为目标的摸索阶段、以综合扶贫开发为手段的起步阶段、以脱贫攻坚战略为主导的攻坚阶段和以综合帮扶机制为核心的常态化阶段。当前农村低收入人口帮扶存在以下阶段性偏差：帮扶主体的目的区隔暴露“出工不出力”现象，帮扶制度的悬浮存在导致协同合作机制尚未形成，帮扶资源的体系约束造成“内卷化”困境，帮扶思维的潜在误区衍生“运动式治理”倾向。应立足党政主导、市场助力、社会参与和主体归位的系统化格局，完善多元协同、推动技术融合、明确职责分工和加强效果评估，建构我国低收入人口综合帮扶机制，助推农村低收入人口长效稳定增收，为巩固脱贫攻坚成果和实现共同富裕奠定基础。关键词：共同富裕；农村低收入人口；综合帮扶；机制建构 中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：16723104(2023)01014410 一、问题缘起与相关研究梳理 进入新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这种不平衡不充分主要体现为城乡发展不平衡、农村发展不充分，具体表现为城乡发展差距过大和农村内部收入差距较大。2020 年末，我国实现了 9 899 万农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，绝对贫困得到了历史性消除。在摆脱绝对贫困之后，我们应该清楚地认识到，中国仍是一个发展中国家，我国居民平均收入水平仍然不高，大部分低收入人口在农村。2021 年的中央一号文件明确要求，要“健全防止返贫动态监测和帮扶机制，对易返贫致贫人口及时发现、及时帮扶，要开展农村低收入人口动态监测，实行分层分类帮扶”1。党的十九届六中全会进一步指出，“立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展，全面深化改革开放，促进共同富裕”。面对新发展阶段的历史新起点，党作出了推动共同富裕取得更为明显的实质性进展的庄严承诺。习近平总书记提出“我国还存在大量低收入群众，真正要帮助的还是低收入群众”2，他在党的二十大报告中再次强调：“增加低收入者收入，扩大中等收入群体”。3因此，在完成脱贫攻坚任务以后，低收入人口成为我国巩固拓展脱贫攻坚成果、防止返贫的重点关注对象。解决农村低收入人口问题是迈向共同富裕的中国式现代化大道上的时代命题。收稿日期：20220322；修回日期：20220623 基金项目：国家社科基金项目“全球化视域下中国消费结构升级的社会学研究”(19BSH140)；安徽法治与社会安全研究中心课题(fzsh2021cx24)；安徽省人口健康基金会委托项目“安徽省城市低收入人口健康生活质量研究”作者简介：范和生，男，安徽无为人，安徽大学创新发展战略研究院、安徽大学社会与政治学院教授、博士生导师，主要研究方向：理论社会学与消费社会学；郭阳，男，安徽宿松人，安徽大学创新发展战略研究院、安徽大学社会与政治学院博士研究生，主要研究方向：政治社会学与县域治理，联系邮箱： 政治与社会研究 范和生，郭阳：共同富裕背景下农村低收入人口综合帮扶机制建构 145 长期以来，我国减贫治理主要聚焦于解决绝对贫困问题，对低收入问题关注不够4。根据民政部建立的全国低收入人口动态监测信息平台的数据，目前共有 6 300 万低收入人口的相关信息，约占全国总人数的 4.46%。其中低保特困人口总数 4 500 万，低保边缘人口 610 万，支出型困难人口(含临时救助)680 万，易返贫致贫人口290万，其他困难人口 220万5。刘培林认为，共同富裕意味着要提高低收入者的生活水平，推动大量低收入阶层跻身中等收入阶层并继续提高其富裕程度6。李实提出，实现共同富裕的关键是要解决低收入人群的问题7。范恒山也指出，扎实推进共同富裕的重中之重是解决低收入人群收入快速提升和必要幅度增长的问题8。黄祖辉认为，新阶段实现共同富裕在于“保障最底层、提低扩中层、激励较高层”，使广大低收入群体转变为中等收入群体9。温铁军也认为，使用低收入人口这个相对稳定的概念，更有利于脱贫攻坚可持续和乡村振兴的有机结合10。从以上学者的观点可知，解决低收入人口问题已然成为我国巩固脱贫攻坚成果、促进乡村振兴、实现共同富裕的必经之路。针对低收入人口问题，国内外学者已经展开讨论，主要体现在以下三个方面。一是低收入人口的界定与识别。当前，低收入人口主要出现在我国政策话语之中，在理论与实践话语中主要是以“低收入人群”或“低收入群体”为主，两种表述并无本质区别，可以理解为整体与群体的关系11。低收入人口是指在特定时期因收入水平低于某一特定标准而生活水平相对较低的一群人，低收入是通过与中、高收入对比而形成的相对状态。国家统计局以最低20%收入阶层的人均消费支出作为我国低收入群体的划分标准，即收入低于这一水平时，可以将其纳入低收入者群体12。高强等人通过三种标准来估算低收入人口规模，以可支配收入为标准的宽口径估算的话，低线为 4 000 万人，高线为 1.08亿人，以低保为参照的中口径估算约为 5 412 万人，基于类型划分的窄口径估算在 3 000 万人左右13。李实从消费的角度估算我国低收入人口有9 亿至 10 亿人，这些群体的消费接近甚至超过其收入的 100%，存在入不敷出与借债消费的风险14。发达国家和国际组织在识别低收入群体时大多采用收入中位数 40%60%的标准的，也有将全国居民平均收入的一定比例作为取值标准。我国的省级政府也逐渐根据本省的经济发展状况来确定低收入人口的类型，例如 2021 年安徽省将低收入人口认定为低保对象、特困人员、低保边缘家庭及防止返贫监测对象、支出型困难家庭与其他低收入人口。二是低收入人口的影响因素研究。学界主要从三个视角进行分析：其一，公共政策视角。个人通过接受教育获得的创造收益的能力亦会对收入分配差异产生重要影响15。Gregorio 利用超过 100 个国家的面板数据的研究结果，证明了教育水平与教育均等化能显著降低居民收入间的差异程度16。国内有学者认为，教育政策的实施具有拉大和缩小农村收入差距的作用，但总体上会拉大居民的收入差距17，财税政策对改善收入分配也发挥着重要作用18。其二，城乡二元视角。黄祖辉和刘桢认为，城乡收入差距的扩大会弱化资本积累对农村居民教育投资的激励效应，不利于农村劳动力整体质量的提升19。李莹认为与城镇相比，农村经济的发展更有利于低收入群体，具有“亲贫性”，所以需要探索有利于低收入群体增收的经济发展方式20。钞小静和沈坤荣研究发现，城乡收入差距过大会限制农村低收入人群投资人力资本的意愿，进而阻碍劳动力质量的提升，影响经济的发展21。其三，消费结构视角。贺雪峰认为，当前制约农村发展的主要因素是消费不合理、社会关系失衡、基本价值失准、文化失调等22。阮敬认为，出于物价上涨、收入差距扩大等原因，农村低收入群体的福利损失又进一步扩大23。三是低收入人口的帮扶对策研究。蔡昉认为，在“双循环”格局下，低收入群体的消费应该成为拉动经济的重要因素，再分配是降低城乡收入差距的终极手段24。左停认为，针对存在的较大可能性、较大危害性的风险和变化，要建立应急处置机制，以掌握影响农村低收入人口增收的风险点25。檀学文认为，基于既有的管理体系，对农村低收入人口的经济活动开展动态监测，建 中南大学学报(社会科学版)2023 年第 29 卷第 1 期 146 立预警发现机制，形成由包容性增长、基本公共服务均等化、社会保护构成的“三支柱”帮扶格局26。还有学者认为，针对农村低收入群体的人力资本问题，逐步确立低收入人口的人力资本水平与包容性增长互为补充的稳定增收机制27。李实提出，低收入人口帮扶的关键除了要提高低收入人群的收入外，还要均衡城乡发展机会以缩小两者差距28。针对低收入人口问题，学界进行了大量研究，主要强调了低收入人口的概念、标准界定和增收对策，却忽视了帮扶机制的历时性分析和帮扶机制的建构路径探索。从“行动者实践”的视角来看，低收入人口帮扶机制包括了政府、社会、市场与低收入人口等多个参与主体，涉及了主体间的协同合作、整合帮扶资源、改进帮扶手段与评估帮扶效果等实践过程。因此，本文在梳理改革开放以来我国农村低收入人口帮扶措施的基础上，分析当前低收入人口帮扶机制存在的困境，尝试对低收入人口综合帮扶加以机制化调适，为帮扶政策调整和完善提供学理支撑。二、改革开放以来我国农村低收入 人口帮扶机制的历史演进 笔者在回顾改革开放以来我国针对低收入人口出台和实施的相关帮扶政策的基础上，将其划分为四个阶段。(一)摸索阶段(19782000 年)：以解决温饱问题为目标 改革开放初期，我国贫困人口基数大，贫困类型主要是收入型贫困，国家主要采取“输血式”的临时救助措施。由于这一阶段贫困数量庞大与财政压力，难以从根本上解决贫困人口的温饱问题。正如周其仁等人通过对 20 世纪 70 年代末甘肃省、宁夏回族自治区两地 1 900 万乡村人口的收入数据统计，发现该地区低收入人数(人均年度纯收入 80 元以下)约占该地区总人口的70%，造成如此大比例人口收入低下的主要原因是该地区的粮食绝收29。于是，1986 年国务院成立了专门的扶贫机构，瞄准特定地区和人群，划定了 258 个国家级贫困县，在全国范围内开展大规模的项目扶持与资源开发，减贫效果明显。1994 年国务院制定了 国家八七扶贫攻坚计划，决定从 1994 年到 2000 年，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用 7 年左右的时间，基本解决全国农村 8 000 万贫困人口的温饱问题。1996 年中共中央、国务院作出的关于尽快 解决农村贫困人口温饱问题的决定提出，要确保解决温饱问题的目标如期完成。(二)起步阶段(20012010 年)：以综合扶贫开发为手段 2001 年国务院颁发的 中国农村扶贫开发纲要(20012010 年)（以下简称纲要）成了新阶段减贫治理的纲领性文件。纲要重新认定了国家贫困县并细化了扶贫工作，将扶贫工作聚焦到贫困村，采取“整村推进”式的扶贫战略，明确了“改善贫困地区的基本生产生活条件，提高贫困人口的生活质量和综合素质”的总目标。此次扶贫开发工作具有全面性，不仅要解决贫困地区贫困人口的温饱和返贫等生存问题，还要促进贫困地区的政治、经济、教育等事业的全面协同发展。在扶贫开发战略下，我国农村贫困人口从 2000 年的 46 224 万人减少到 2010 年的 16 567万人30。在这一阶段，农村低收入人口主要分布在自然环境恶劣、经济落后的地区，具有“小集中”、健康状况较差与劳动力素质较低等特 征31，“低收入群体”“低收入人口”得到了政界与学界的关注，处于以综合扶贫开发为手段的起步阶段。(三)攻坚阶段(20112020 年)：以脱贫攻坚战略为主导 2011 年中共中央、国务院印发的中国农村扶贫开发纲要(20112020 年)将“两不愁三保障”纳入扶贫目标。2012 年党的十八大提出了“全面建成小康社会”的战略目标，2014 年我国开始实施精准扶贫战略，完善扶贫瞄准机制，扶贫开发路径由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变。主要措施如下：精准识别贫困人口，并建档立卡实行动态化管理；建立健全驻村帮扶制度，全面推进驻村工作队和干部选派；构建综合性脱贫攻坚制度体系，形成了产业扶贫、教育扶贫、金融扶贫、健康扶贫等综合扶贫形式32。与以往政治与社会研究 范和生，郭阳：共同富裕背景下农村低收入人口综合帮扶机制建构 147 的扶贫策略相比，脱贫攻坚战略最大的特点就是不再依靠单纯的经济手段救济或