公共管理敏捷革命：中国城市...理数字化转型的交叉案例研究_孙志建.pdf

2电子政务 E-GOVERNMENT 2023年第2期（总第242期）专题研究：数字化变革公共管理敏捷革命：中国城市治理数字化转型的交叉案例研究*摘要：公共管理敏捷革命并非效率革命，而是治理数字化转型阶段政府治理能级升维。敏捷治理以在敏捷性中捍卫可治理性为使命。依据可治理性寻求之进路（制度或技术）与机理（确定性或灵活性），可将敏捷治理实践划分为“制度创新-确定性寻求型”“制度创新-灵活性寻求型”“技术赋能-确定性寻求型”以及“技术赋能-灵活性寻求型”等四种类型。基于交叉案例研究发现，作为系统工程，公共管理敏捷革命是全要素、全周期、全方位敏捷的产物，强调以贯通政府敏捷与社会敏捷为方法。理想形态的城市敏捷治理体系构建需以平台化运作为基础，有机黏合并支撑起“想要敏捷”“能够敏捷”以及“必须敏捷”等完备要素体系，并以控制论为指导，将有效的反馈控制循环植入其中，确保城市治理体系以灵活迭代的方式保持持续敏捷。关键词：敏捷治理；数字治理；城市治理；公共管理；数字化转型 DOI：10.16582/ki.dzzw.2023.02.001 孙志建*耿佳皓上海行政学院公共管理教研部*基金项目：上海市浦江人才计划“放管服改革背景下的互联网+政务服务创新：以上海一网通办为例”（项目编号：2020PJC017）。*通讯作者收稿日期：2022-11-14一、问题的提出 城市政府治理能级乃城市能级的核心构成。“城市能级”的提法源自2018年发布的中共上海市委关于面向全球面向未来提升上海城市能级和核心竞争力的意见。所谓政府治理能级，是指政府在约束条件下实现公共事务可治理性的最高限度、能力水平及其量级区间。就其潜台词来讲，“能级”的概念蕴含迭代、跨越以及升维等含义。在21世纪初期，以智能制造为主导的第四次工业革命袭来，工业和经济数字化转型伴随着敏捷革命掀起新一轮私营部门管理创新1。与此同时，敏捷治理（agile governance）亦成为城市政府治理能级升维的目标指向。譬如，美国总务管理局（General Services Administration，GSA）的中央数字化转型团队与联邦部门代表构建了囊括政策层和管理层的敏捷创新管理框架，协同推进敏捷创新管理方法的应用。美国国家公共行政学院敏捷政府中心（The Agile Government Center）汇集了政府、基金会、学术机构和私营部门，共同推动敏捷政府建设。英国政府数字服务小组（Government Digital Service，GDS）运用敏捷治理理念，为公民提供敏捷的在线服务，推动英国数字政府跨越式发展。加拿大共享服务中心（Shared Services Canada，SSC）建立了敏捷和创新采购专业技术中心，以探索和测试敏捷采购方案。在国内，依托“最多跑一次”（杭州）、“不见面审批”（南京）、“接诉即办”（北京）、政务服务“一网通办”/城市运行“一网统管”（上海）、“穗好办”/“穗智管”（广州）等数字化转型项目，城市政府正积极推动敏捷治理体系建设。在这场声势浩大的公共管理数字化转型浪潮之下，“一场悄然无声的政府转型正在进行”2，即公共管理敏捷革命继私营部门敏捷革命之后拉开帷幕，敏捷治理成为数字时代公共管理创新的一项关键趋势。在概念上，“敏捷治理”容易同“高效行政”混3电子政务 E-GOVERNMENT 2023年第2期（总第242期）淆。实际上，跃入公共管理敏捷性（agility）之思的关键在于，深刻揭示现代政府在基于高效行政理念的运作和创新之外探寻敏捷治理之道的根源（参见表1）。敏捷治理乃迥异于高效行政方案的公共管理创新之道。高效行政方案以任务分解及其组织为线索，以科学管理原理、科层制理论等为理论基础。其效率提升遵循确定性寻求逻辑，主要举措包括分解化、标准化、程式化、流水线化、计件工资制、就事论事化以及社会差异齐平化等。相较而言，敏捷治理之道以治事为线索，以数字化转型为契机，注重在确定性寻求的基础上积极探索更具灵活性的方案。试图在可控范围之内采取去空间化、去科层化、去部门化、去程式化以及去建制化等改革创新。根据此对照，敏捷治理可视为数字时代一种新型的公共管理理论范式。总体上，这种理论范式承继于善治和动态治理（dynamic governance）理论范式3，而超越传统的高效行政理论范式。公共管理理论范式具有较强的场景适用或场景约束特性。宽泛来讲，公共管理场景分为确定性场景与不确定性场景。相应地，政府治理可划分为自上而下的科层任务驱动与自下而上的解决问题驱动两种类型4。传统上，城市政府倾向于以高效行政方案无差别地应对这两种不同类型的治理，束缚了其解决不确定性问题的综合治理能级。敏捷治理范式的兴起有望改变这种局面。敏捷治理乃积极寻求不确定性问题有效治理的管理思想，主张以增量、迭代、灵活以及回应性的方式驾驭不确定性。公共管理敏捷革命正是确立在这种实践需要和理论自觉的基础之上。关于敏捷治理的个案研究按照三条线索展开：第一，以要素为线索的个案研究。敏捷治理以工具、技术、机制、流程以及制度等要素的敏捷性为基础。有学者考察了健康码的复杂性化约和效率提升功能5，认为基于健康码的疫情防控体系构成了一种敏捷的“社会工程”6。第二，以体系为线索的个案研究。敏捷治理能力的稳定输出需要以敏捷的治理体系作为支撑。有学者分别基于北京“吹哨报到，接拆即办”等实践7、北京“12345”政务热线实践8、上海“两网融合”实践9以及成都智慧城市实践10等个案考察治理体系的敏捷性潜能。第三，以治事为线索的个案研究。Janssen等11、颜海娜等12、于文轩13等考察了新冠疫情防控中的敏捷治理。lee等以汶川地震与埃博拉病毒危机管理为个案，考察了数字化敏捷应急管理体系建设14。陈国权等考察了网络交易监管中的敏捷治理模式15。此外，薛澜等展望了新兴产业监管中敏捷治理的应用前景16。既有研究丰富了理论界和实践界对于第四次工业革命背景下城市敏捷治理的理解。以此为基础，可以帮助我们更为系统地审视和考察“公共管理敏捷革命”这个主题。基于此，提出本项研究的核心问题：公共管理敏捷革命的本质属性和总体逻辑是什么？城市政府敏捷治理何以可能，遵循哪些基本原理？或者说当代中国城市敏捷治理实践具有怎样的可复制推广规律？本文旨在通过案例研究，深度揭示数字化转型时代城市敏捷治理的发生机理与内在规律。孙志建耿佳皓公共管理敏捷革命：中国城市治理数字化转型的交叉案例研究表1公共管理效率革命与敏捷革命的比较效率革命敏捷革命场景确定性场景/“科层任务驱动”不确定性场景/“解决问题驱动”本质科层制政府机器的“生产性能”优化复杂治理场景中政府治理能级升维方向“上下”/“前后”单向顺序运行“上下”/“前后”双轨贯通运行方法科层化、分解化、标准化、程式化、流水线化、就事论事化以及基于计划的方法等去科层化、去部门化、去碎片化、去程式化、去建制化，以及去空间化等 使命公共管理效率提升及运作理性化在敏捷性中捍卫可治理性4电子政务 E-GOVERNMENT 2023年第2期（总第242期）孙志建耿佳皓公共管理敏捷革命：中国城市治理数字化转型的交叉案例研究性。通过协同整合提升迅捷性乃敏捷革命的重要抓手。故此，敏捷治理强调“跨团队依赖关系/协调多个工作社区”20；主张统筹兼顾政府敏捷与社会敏捷。在条件成熟之时，敏捷治理理念强调通过促进政府与对象（譬如平台经济经营主体）之间的合作共治，以提升政府治理的敏捷性。第三，灵敏性。“敏捷框架是以灵活性为基础创建的。”21灵活性和作为基础的确定性共同支撑政府治理体系的灵敏性。灵敏性乃敏捷治理基本要求，涉及灵敏感知、灵敏响应以及灵敏处置等。灵敏性既涉及治理运行（尤其是响应）的灵敏性，亦涉及治理更迭的灵敏性。后者可有效确保治理体系同环境相适应。相较于“理想化、预先安排、面向控制”的顺序方法，敏捷方法具有“经验性、快速反应、面向改进”的特点22。政府治理唯有动态适应对象特性和约束条件，方能持续实现敏捷治理状态。敏捷治理方案属于一种“系统和适应性方法”19，系统地处理变化并持续进化迭代的能力乃敏捷治理之基础能力。第四，精益性。敏捷理念部分源自精益管理思想。精益管理思想的基本原则包括：从顾客的角度定义价值（即以根本价值为导向）；识别“端到端的价值流”；持续流动而非大量积压；需求拉动（即“不要生产多于需求的产品”）；动态优化以追求完美。23精益管理强调简单、快速、持续地提高效率和品质；缩短周期；减少浪费。基于精益管理思维，敏捷治理提倡“简洁设计和持续改进”19原则，主张采取轻盈性、轻触式、“低干预性”15、“小口吃大象”24以及“过程快、力度轻”16等干预风格。在寻求可治理性的过程中，敏捷治理主张通过精准、轻盈以及统筹兼顾的治理方案（即“瓷器店里抓老鼠”），以便更好地将控制不确定性与保障核心业务有机统一起来。概而言之，敏捷方法相对于基于计划的方法（plan-based methods）而言，旨在将不可计划性因素二、在敏捷性中捍卫可治理性：敏捷治理的兴起及其使命在过去二十多年中，敏捷治理已成为一种席卷私营机构和公共部门的新兴管理思想。敏捷理念源自敏捷宣言（Agile Manifesto）。将宣言的核心理念转化为公共管理原则就是：结果导向而非规则约束，响应变化而非遵循计划，鼓励参与而非强化控制，以及促进自组织而非政府集权17。敏捷治理方法同强调自上而下、最佳程序以及命令与控制式方法的科学管理相对18，它乃机敏性、流畅性、灵活性、动态性和适应性的方法、工具、行动的有效组合状态。总体上，敏捷治理旨在帮助政府有效回应复杂场景中的不确定性问题和公共需求。世界经济论坛将敏捷治理定义为：“适应性强、以人为本、包容性和可持续性的政策制定，承认政策制定不再局限于政府而是一种日益由多方利益相关者（参与）的努力。”17Alexandre等认为，“敏捷治理是指人类社会为了更快、更好、更便宜地为其核心业务提供价值，通过将敏捷和精益能力与治理能力的协调组合，快速且持续地感知、适应和响应环境变化的能力。”19对于政府来讲，敏捷治理具有以下显著特点：第一，回应性。敏捷政府（agile government）旨在“以有效的方式响应不断变化的公共需求”2。敏捷治理乃解决问题驱动的政府治理之道，回应性是其基本特点。回应性贯穿敏捷治理的启动、运行、迭代以及终止等全过程。敏捷治理的回应性特点彰显了其积极有为的理想和倾向。这体现在三个方面：敏捷治理反宿命论，系统性地向不确定性“宣战”而不放任自流；敏捷治理强调“用户”导向和以人民为中心，以积极捍卫面向公众的终极价值为使命；敏捷治理贬抑风险规避文化（risk-averse culture），积极拥抱灵活、弹性、合作、扁平化、自由裁量、监管沙盒、基于风险的干预等举措。第二，迅捷性。迅捷性是敏捷治理的过程属性，强调以治事为线索，从发现端、决策端到处置端等全过程对政府治理进行敏捷升级。治理行动的迅捷性呼唤整体5电子政务 E-GOVERNMENT 2023年第2期（总第242期）孙志建耿佳皓公共管理敏捷革命：中国城市治理数字化转型的交叉案例研究（譬如不确定性问题）纳入有效治理框架。这是政府治理现代化的必然要求，亦是风险社会中城市治理之所需。在现代城市治理中，城市政府不得不面对两种不确定性的挑战：一是传统不确定性，即易被忽视的城市部件破损或缺失、突发事件以及紧急公共服务需求；二是新型不确定性，即第四次工业革命或数字技术应用引发的社会加速、产业转型（譬如数字/平台/共享经济兴起）及其不确定性。一般而言，不确定性与可治理性成反比。作为应对不确定性的方法，敏捷方法的兴起是从理论层面对不确定性升级做出的积极反应。一言以蔽之，敏捷治理乃寻求不确定性问题可治理性的方法论，以“在敏捷性中捍卫可治理性”作为核心使命。三、数字时代公共管理敏捷革命：一项交叉案例研究作为一种多案例研究方法，交叉案例研究相对于比较案例研究而言，适用于难以进行严谨比较案例研究的情形。比较案例研究以揭示差异和变化为目标，而交叉案例研究以寻求共性与关联为导向。交叉案例研究旨在按照“科学分类结构化解析