构建优势互补、高质量发展的国土空间体系_肖金成.pdf

区域经济评论 2023.01REGIONAL ECONOMIC REVIEW【区域经济政策】构建优势互补、高质量发展的国土空间体系*肖 金 成刘 保 奎洪 晗摘要：构建优势互补、高质量发展的国土空间体系是一项事关国家发展全局的重大战略举措，对于推动高质量发展、加快中国式现代化建设意义重大。党的十八大以来，中国推动实施多个区域重大战略，区域经济布局更加合理，区域协调发展取得历史性成就。构建优势互补、高质量发展的国土空间体系是形成新发展格局的应有之义，是实现人与自然和谐共生的必然要求，是保障国土空间安全的重要前提和支撑。城市群、都市圈、经济带、区域性中心城市、小城镇和村庄将构成中国新的国土空间体系。未来，中国要积极调整区域政策，完善国土空间治理体系。关键词：优势互补；高质量发展；国土空间体系；区域政策中图分类号：F061.6文献标识码：A文章编号：2095-5766（2023）01-0028-08收稿日期：2022-11-15*基金项目：国家社会科学基金青年项目“银行数字化转型与货币政策传导有效性研究”（21CJY066）；北京市社会科学基金青年项目“数字经济驱动北京提升辐射带动作用研究”（22JJC023）。作者简介：肖金成，男，中国国土经济学会理事长，国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所（区域发展战略研究中心）原所长，中国社会科学院大学博士生导师（北京100038）。刘保奎，男，国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所（区域发展战略研究中心）战略二室主任，副研究员（北京100038）。洪晗，女，中国邮政储蓄银行博士后工作站、中国人民大学博士后流动站博士后（北京100808）。党的二十大报告提出，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。这是一项事关国家发展全局的重大战略举措，对于推动高质量发展、加快中国式现代化建设意义重大，为加强区域经济学术研究和学科建设指明了方向。国土空间体系如何构建既是一个理论问题，又是一个现实问题，应从现实出发进行深入探讨。一、党的十八大以来区域协调发展取得的历史性成就党的十八大以来，党中央按照客观经济规律调整和完善区域政策，发挥各地区比较优势，提出了一系列关于区域经济发展和空间治理的新理念、新思想，推动实施了多个区域重大战略，区域经济布局更加合理，区域协调发展取得了历史性成就，为构建优势互补、高质量发展的国土空间体系奠定了基础。1.区域发展的协调性显著增强区域比较优势得到发挥，中西部地区呈现出快速增长态势，区域发展的协调性显著增强。20122021年，东部地区与西部地区人均生产总值之比由1.871缩小到1.681，区域发展相对差距持续缩小。中国如期实现第一个百年奋斗目标，所有贫困县成功脱贫摘帽。2.重点地区的引领性更加强劲中国推动实施京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流28DOI:10.14017/ki.2095-5766.2023.0001域生态保护和高质量发展、成渝地区双城经济圈建设等区域重大战略。疏解北京非首都功能取得明显成效，雄安新区拔地而起；长江生态环境保护发生了转折性变化，力求实现在发展中保护、在保护中发展；长三角一体化成效明显，安徽经济社会发展取得显著成就；黄河流域生态保护和高质量发展扎实起步。通过实施区域重大战略，重点地区的引擎作用不断增强，2021年，京津冀、长三角、粤港澳大湾区内广东的九个城市的GDP分别达9.6万亿元、27.6万亿元、10.1万亿元，合计超过全国GDP的40%，发挥了全国经济压舱石、高质量发展动力源、改革试验田的重要作用。3.国土空间的安全性大幅提升中国将实施主体功能区战略作为优化城乡区域布局的重要抓手，在全国范围内开展国土空间规划的编制工作，划定耕地和永久基本农田、生态保护红线、城市开发边界“三区三线”，加快构建以国家公园为主体的自然保护地体系，推动流域和跨区域生态补偿合作，启动实施东北黑土地保护性耕作行动计划，实现生态系统更加稳固，粮食产量连续增收，能源资源初级产品保供能力持续增强。通过加大对边疆地区对口支援、帮扶力度，铸牢中华民族共同体意识，实施兴边富民行动计划，稳边固边能力全面提升。我们应该看到，取得这些成绩的经验在于：坚持党的领导，坚持人民至上，坚持尊重规律，坚持问题导向和目标导向相结合，坚持系统思维，坚持久久为功。与此同时，也应该看到，当前中国区域发展出现了一些新情况、新问题，区域分化、极化现象明显，一些地区发展面临的困难较大，有关政策和机制还需进一步完善，需要在推动区域发展和空间治理中加以解决。二、构建优势互补、高质量发展的国土空间体系的重大意义构建优势互补、高质量发展的国土空间体系在构建新发展格局、实现高质量发展和推进现代化建设中具有重大意义。第一，构建优势互补、高质量发展的国土空间体系是形成新发展格局的应有之义。中国国土空间广阔，各地发展优势、发展梯度各异，具有很强的互补性，这也是中国经济回旋余地大、发展韧性强的具体表现。通过全国一盘棋谋篇布局，引导各地根据比较优势布棋落子，完善全国统一大市场，促进各类要素合理流动和高效集聚，有助于各地加快融入以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。第二，构建优势互补、高质量发展的国土空间体系是实现人与自然和谐共生的必然要求。很长一段时间，特别是在 全国主体功能区规划 实施前，中国一直缺少一个全国层面国土空间开发、保护、治理的规划，生态环境保护没有得到应有的重视，因此，出现了祁连山、秦岭等恶性生态事件。根据高质量发展的要求，构建国土空间体系，改变重开发、轻保护与重规划、轻治理的不良倾向，是构建美丽、宜居、和谐家园的必然要求，也是实现人与自然和谐共生的必由之路。第三，构建优势互补、高质量发展的国土空间体系是保障国土空间安全的重要前提和支撑。安全是发展的前提，也是高质量发展的基本要求。统筹发展和安全既要推动区域经济持续健康发展，又要牢牢守住国土空间安全底线，以便为发展提供更为稳固的空间基础和条件，也为未来发展留足空间。中国要树牢底线意识和战略眼光，加强战略性空间保护，强化国家粮食安全、能源安全、产业链供应链安全，更加注重维护边疆安全稳定，积极预防和应对极端天气、重大疫情等区域性公共安全事件，实现更具韧性、更加安全的可持续发展。三、构建优势互补、高质量发展的国土空间体系的基本设想党的二十大报告提出，以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局。城市群、都市圈作为承载发展要素的主要空间形式，已成为支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台，是中国城镇化的重要载体。在城市群、都市圈以外的地区，通过发展区域性中心城市，辐射带动周边地区的发展，有利于促进区域协调发展。在乡村振兴的过程中，城乡融合尤其是小城镇建设将成为破解中国城乡发展不平衡和农村发展不充分问题的重要举措。“两横三纵”经济带在区域构建优势互补、高质量发展的国土空间体系29区域经济评论2023年第1期经济布局中将发挥重要的纽带作用。因此，城市群、都市圈、经济带、区域性中心城市、小城镇和村庄将构成中国新的国土空间体系。1.城市群已成为中国经济发展的主要引擎和重要支柱以城市的辐射范围和城市密度进行界定，中国已形成15个城市群（见表1）。从表1可以看出，长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、山东半岛城市群、成渝城市群、长江中游城市群、关中平原城市群、中原城市群、海峡西岸城市群、辽中南城市群等10个城市群发展较为成熟，2020年，这10个城市群的土地面积113.91万平方千米，占全国国土面积的 11.87%；人口 66201.16 万人，占全国人口的46.88%。此外，长株潭城市群、江淮城市群、哈长城市群、北部湾城市群以及天山北坡城市群有希望发展为规模较大、较为成熟的城市群，2020年，这5个城 市 群 人 口 为 14086.38 万 人，占 全 国 人 口 的9.98%。15个城市群土地面积占全国国土面积的17.68%，人口占全国人口的56.86%，以不到五分之一的土地面积承载了超过二分之一的人口。城市群长三角城市群珠三角城市群京津冀城市群山东半岛城市群辽中南城市群中原城市群关中平原城市群长江中游城市群海峡西岸城市群成渝城市群江淮城市群哈长城市群长株潭城市群北部湾城市群天山北坡城市群合计行政单元（个）169131010961561568987147土地面积（平方千米）11.395.5021.869.439.765.887.4714.785.5422.305.7919.8110.079.8810.27169.73人口（万人）2000年8743.124287.919010.234993.953108.243798.512418.535837.152602.309379.732504.473599.333974.692398.86396.5767053.592010年10763.275611.8310440.455429.653313.234153.002554.155727.722918.579029.122597.173849.284193.612584.77533.9973699.812020年12284.417801.4410747.335793.633276.154671.622766.285762.893364.949732.472772.503430.294313.642921.94648.0180287.54占全国人口的比重（%）2000年6.753.316.963.862.402.931.874.512.017.241.932.783.071.850.3151.782010年8.034.197.794.052.473.101.914.282.186.741.942.873.131.930.4055.012020年8.705.537.614.102.323.311.964.082.386.891.962.433.062.070.4656.86表12020年15个城市群行政单元和土地面积以及2000年、2010年、2020年15个城市群人口和占全国人口的比重数据来源：作者自行整理。未来，中国应优化城市群的空间结构，强化城市群内部各城市的功能分工，促进城市群一体化发展。根据各城市群的经济发展水平、人口规模等，可将15个城市群划分为3个层级，分类施策。第一层级为具有全国影响力的城市群，如长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群，发展较为成熟，对外开放水平高，应充分发挥北京、天津、上海、杭州、广州、深圳等核心城市的辐射带动作用，疏解大城市功能，打造具有全球竞争力的城市群。第二层级为具有区域影响力的城市群，以山东半岛城市群、长江中游城市群、中原城市群、成渝城市群、海峡西岸城市群、关中平原城市群等为代表。这些城市群发展相对较为成熟，在国内具备一定影响力，未来应努力打破行政区划的藩篱，加速产业结构升级，加强城市间协作，提升经济发展质量，带动区域经济发展。第三层级为培育发展中的城市群，以长株潭城市群、江淮城市群、哈长城市群、北部湾城市群、天山北坡城市群等为代表。这些城市群一体化进程较慢，甚至出现人口萎缩等问题，应发展特色优势产业，引领城市群结构升级，提升城市群品质，加强交通体系建设，加强核心城市与周边城市的联系。2.都市圈的同城化将促进大中小城市和小城镇协调发展如果把城区常住人口大于300万人的城市定义为都市，以都市的辐射半径为界定都市圈范围的主30要参考依据，中国有29个都市圈（除中国香港、澳门及台湾省外）。这些都市圈多数在城市群之内，是城市群之核，有的在城市群之外，成为一些特定区域的经济高地。据测算，中国29个都市圈共涉及134个地级以上行政区，2020年共有76619.25万人，占全国人口的54.29%（见表2）。其中，上海都市圈和重庆都市圈的人口最多，皆超过5000万人，此外，北京、天津、广州、深圳、武汉、成都、郑州都市圈的人口也超过3000万人，是人口重要集聚区。相较于2010年，29个都市圈新增人口7781.81万人，年均增速约为1.13%，