公众参与历史遗产保护有效性...——基于利益相关者理论视角_潘思琳.pdf

1172023.02/Protection and Restoration of Architectural Heritage 建筑遗产保护自改革开放以来，我国大规模开展城市开发活动，诸多历史遗产遭到破坏。历史遗产作为具有公共属性的社会资源，自然吸引了社会各界的关注。一方面，历史遗产保护是一个多阶段的动态平衡过程，需要通过公众参与不断地对现阶段问题进行修正和补充。另一方面，不同群体通过表达自身利益需求能够减少过去单一政府主导模式下的制度失误。目前研究大多数为分析主体参与现状、反思其存在的问题，并提出相应的解决办法1，2。而一般的公众参与方式有“咨询、信访、讲座、听证会”等，随着信息时代各种技术的不断成熟，新媒体、大数据平台也将成为公众参与的一个重要途径3。相较于国外（尤其是发达国家）已经建立了完善的公众参与历史遗产保护体系，我国尚处于起步阶段，研究主要集中在“为什么参与”“谁来参与”和“如何参与”这几个方面4，缺乏对公众参与在历史遗产保护运动中是否有效的研究，而这是判断公众参与是否流于形式的一种方法。此外，在保护过程中主体利益发生冲突的情况下，如何协调各种利益关系、提高公众参与的有效性是当今城市发展的重点。基于此，本研究基于利益相关者理论及公众参与有效性的相关影响因素，构建有效性评价模型。以广州市恩宁路为例，对不同主体在参与过程中的有效性进行分析。通过分析可以帮助我们更好地了解不同主体在参与过程中的特点和问题，并探讨提升有效性的可能路径。2 公众参与历史遗产保护有效性的分析框架在历史遗产保护过程中，公众参与是一个长期且连续的过程。相应地，有效性分析也应从多角度反映公众参与在保护过程中发挥的实际效果。弗里曼指出利益相关者是摘要近年来，越来越多的人意识到历史遗产保护的重要性。而公众参与历史遗产保护是时代发展的趋势。但我国公众参与仍处于初步发展阶段，存在形式化、低效等问题。因此，本研究用利益相关者理论中的“合法性”“权力性”“紧急性”三大属性，与“参与主体的成熟度”“参与深度”“参与时机的全面性”及“意见采纳程度”四个公众参与有效性影响因素，构建一个有效性分析模型。对广州市恩宁路公众参与历史遗产保护的过程进行有效性分析，总结现阶段我国公众参与历史遗产的问题并进行讨论。关键词遗产保护；公众参与；利益相关者；有效性中图分类号 TU984.114文献标识码 ADOI10.19892/ki.csjz.2023.02.33Abstract In recent years,more and more people are aware of the importance of historical heritage protection.Public participation in historical heritage protection is the trend of the Times.However,Chinas public participation is still in the initial stage of development,and there are some problems,such as formalization and low efficiency.Therefore,this paper uses three attributes of the stakeholder theory of“legitimacy”,“power”,and“urgent”,and four effective influential factors of public participation of“the maturity of the participating subjects”,“participation depth”,“the comprehensiveness of the participation timing”and“adoption”to build an effective analysis model.This paper analyzes the effectiveness of public participation in historical heritage protection in Enning Road of Guangzhou City,summarizes the problems of public participation in historical heritage protection at present in China and then discusses.Key words heritage protection;public participation;stakeholders;effectiveness1 引言历史遗产作为城市文脉的延续，亦是城市的象征。但作者简介：潘思琳（1998-），女。研究方向：城市更新。作者单位：广州大学建筑与城市规划学院公众参与历史遗产保护有效性分析基于利益相关者理论视角AnalysisontheEffectivenessofPublicParticipationintheProtectionofHistoricalHeritage:Based on the Perspective of Stakeholder Theory潘思琳Pan Silin118城市建筑 Urbanism and Architecture/2023.02表 1 公众参与阶梯理论注：根据 A Ladder of Citizen Participation 绘制。阶段八级阶梯弱强无参与（non-participation）操纵（manipulation）治疗（therapy）象征性参与（tokenism）通知（informing）咨询（consultation）安抚（placation）公民权力（citizen power）合作（partnership）授权（delegated power）公民控制（citizen control）“能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的个体或群体”5。在此基础上，美国学者 Mitchell 和 Wood 于 1997 年进一步提出利益相关者必须具备“合法性、权利性、紧急性”三个属性中的至少一种6，即某一群体是否被赋有法律上和道义上的能够进行公众参与的权力；是否拥有通过公众参与影响决策的地位、能力和相应的手段；是否能通过公众参与立刻引起决策者的关注。而有效性影响因素的选择分为参与主体、参与过程及参与结果三大类。其中参与主体的有效性主要从主体成熟度考虑，参与过程中的有效性涉及参与方式及程度、参与时机两个主要方面；参与结果的有效性主要从意见采纳的程度入手。（1）参与主体。“公众”一词的本质就是在要求主体的广泛性。本研究就利益相关者理论对参与主体进行选择。参与主体的成熟度是指各参与主体对自己的参与行为负责的能力和意愿，包括参与能力和参与心理两个要素7，前者指各主体对于历史建筑保护所掌握的相关知识，后者指主体不需要激励政策就能够积极维护公共利益。（2）参与方式和参与程度。过程中不同的参与方式会影响参与程度，但参与方式的覆盖面越广，参与的程度就越高。根据 Sherry R.的“市民阶梯理论”将公众参与分为三个阶段和八级阶梯（见表 1），每一级阶梯的参与方式不同，参与程度也不同。阶梯越高，参与程度就越高。通常的，普遍认为“公民权力”阶段才是真正意义上的公众参与。本研究将“无参与”和“象征性参与”阶段视为参与程度较弱，到达“公民权力”阶段才将视为参与程度强。（3）参与时机。其指的是公众实施参与的时间，即参与阶段，分为决策前、决策中和决策后三个阶段。一般来说，尽早并且持续地进行公众参与，其公众参与的有效性更高。同时，参与时机影响着参与权利的行使状况，参与时机越早，参与权利的行使越充分，参与的有效性也越高。（4）参与结果。其是判断公众参与有效性最直接的因素。其结果的有效性表现为政府对于公众的意见采纳，也可以说是公众参与后对政策的影响程度。3 实证案例：广州市恩宁路更新与保护3.1 广州市恩宁路旧城更新遗产保护公众参与概况恩宁路位于广州荔湾老城区，众多文物保护单位和历史建筑坐落在此，体现了独特的岭南风情和西关文化。但其中部分建筑面临年老失修的结构性衰败。2006 年，恩宁路改造被列为广州市旧城更新的试点项目，直至 2012年才完成所有的拆迁（见表 2）。恩宁路的更新改造是基于公众参与下一元决策转变为多元主导的典型案例。糅合了发展、创新等要素，为我国历史街区的活化利用和保护提供了新的视野。3.2 基于利益相关者理论的公众参与历史遗产保护有效性模型构建本研究通过借鉴樊博等学者“基于利益相关者理论属性电子参与有效性模型”的模型构建思路8，对模型中变量进行更新。在主体的选择上，结合恩宁路实际历史遗产保护与更新情况以及利益相关者的定义，将居民、专家学者、媒体、第三方组织作为主要的利益相关者。根据上述有关公众参与有效性的影响因素分析，结合我国公众参与历史遗产保护的实际情况，选取参与主体的成熟度、参与深度的程度、参与时机的全面性，以及意见采纳程度四个方面作为公众参与历史遗产保护有效性的影响因素。同时基于利益相关者理论视角，将米切尔评分法中利益相关者必须具备的“合法性、权利性以及紧急性”三个属性赋予1192023.02/Protection and Restoration of Architectural Heritage 建筑遗产保护表 2 恩宁路更新改造事件及公众参与的历程时间公众参与的历程2007 年 3 月2007 年 8 月政府未向公众进行公开，仅在内部进行讨论。引起市民的强烈抗议2008 年 4 月2008 年 11 月政府未向公众进行公开，仅在内部进行讨论。业主开始上书全国人大进行维权行动2009 年 7 月2010 年 1 月政府聘请专家对方案进行指导。并且在方案公布后，媒体和学者提出对此方案和不公开的质疑。居民联名上书反对该方案，希望召开座谈会，但没有得到回应2010 年 1 月2011 年 6 月越来越多人关注到恩宁路的改造：媒体通过报道扩大居民声音，塑造公共舆论；各专家学者呼吁要进一步公开信息和倾听居民声音；人大代表向两会提交提案呼吁，启动横向问责；第三方组织通过论坛、交流会等形式来展示和宣传恩宁路的历史文化，给规划改造提供新的思路；市民大众也积极地通过各渠道反映自己的诉求模型中，构建了本文的有效性模型（见表 3）。4 基于利益相关者理论的有效性分析4.1 合法性角度早在 2008 年颁布的中华人民共和国城乡规划法中，公共参与城市规划相关活动就已经被合法化。居民、专家学者、媒体、第三方组织参与保护活动是受到法律的承认的。但结合影响公众参与有效性的五个主要因素进行分析，发现利益相关者中的大多数利益主体在公众参与的有效性中处于较低水平。在恩宁路项目中，居民的主要利益诉求集中于拆迁补偿上，缺乏对于历史遗产保护这一公共利益的诉求，体现了参与主体的成熟度较低。但专家学者、媒体及第三方组织本身的利益诉求就是维护公共利益，相对而言，这三者的成熟度较高。在恩宁路改造开始之初，公众参与度基本为零。首次方案公布后，居民开始通过上书等方式进行公众参与，但意见仍然未被政府受理。于是居民开始上书全国人大，自此恩宁路的公众参与工作才开始。这说明，即使所有的主体在公众参与上都是合法的，但是部分主体仍然没有被赋予参与的权力，参与的深度和全面性都相对较弱。从意见采纳方面上看，居民的意见很大一部分是被政府忽视的。从政府面对 183 户居民上书而不给回应，但在非政府组织和专家学者开始参与后开始重视意见可以看出，公众意见被采纳程度还是弱于专家学者和第三方组织的。4.2 权力性角度因为大部分居民的知识素养普遍不高，并且在利益追求上也是以个人利益为主，所以在参与主体成熟度上较专家学者、媒体、第三方组织较弱。但在这三个主体中，专家学者在遗产保