巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村...理的“有效”与“长效机制”_陈智.pdf

城乡融合发展与全面推进乡村振兴第 32 卷第 6 期2022 年 11 月Vol.32No.6Nov 2022DOI:10.3969/j issn.1674-8131.2022.06.007*收稿日期:2022-08-05;修回日期:2022-10-03本文为“第二届中国高质量发展西部论坛暨高品质学术期刊建设学术研讨会”征文作者简介:陈智(1993)，男，湖南衡阳人;中南大学公共管理学院博士研究生，主要从事乡村振兴与乡村治理研究。巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接 论国家治理的“有效”与“长效机制”陈智(中南大学 公共管理学院，湖南 长沙 410083)摘要:打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会后，“巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”成为“三农”领域的战略重点和核心议题。然而现有文献对“有效”或“有效性”本源的理论内涵研究不足，导致对是否“有效”的评判标准模糊，难以科学评价衔接的“有效性”。本文认为:从短期视角(完成各项治理的自然周期)来看，国家治理“有效”最终表现为在“合法性”与“有效性”耦合推进下实现乃至超越预期的治理目标和效果。具体来讲，在治理路径上需要“自上而下”与“自下而上”合力推进，在治理行为上需要“统一行动”与“先行带动”协同互促，进而通过“正向累进”与“负向改进”双重递增来持续提高治理功效，以达成治理“有效”。从长期视角(低阶治理向高阶治理演进)来看，低阶治理“有效”完成后，会在治理“合法性”升级的推动下进入高阶治理，并对治理“有效性”提出新的更高的标准和要求。因此，国家治理“有效”的“长效机制”即在治理体系不断完善、治理能力不断提升、治理韧性不断强化的基础上，通过“进阶演进”与“突变提升”不断实现从低阶治理向高阶治理的持续进化。脱贫攻坚“有效”完成后，在全面建设社会主义现代化国家、扎实推进共同富裕等宏观背景下的治理“合法性”和“有效性”升级，必然促成从脱贫攻坚的低阶治理向乡村振兴的高阶治理进化，因而“巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”成为乡村治理进阶过渡阶段的核心任务。在具体的乡村治理实践中，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴衔接的“有效”，需要进一步完善“自上而下”的推进机制，畅通“自下而上”的反馈渠道，双向合力实现治理路径“有效”;需要科学统筹“统一行动”，充分激励“先行带动”，双管齐下实现治理行为“有效”;需要持续强化“正向累进”效应，积极发挥“负向改进”作用，双重递增实现治理功效“有效”;同时，要善于将脱贫攻坚的“有效”经验和模式经过改进升级后应用于乡村振兴实践中，积极妥善地应对各种突发负面冲击，顺利实现从脱贫攻坚到乡村振兴的“进阶演进”，并加快推进乡村治理体系和治理能力现代化。本文尝试基于国家治理理论对“有效”及“有效性”的本源内涵进行解析，进而提出实现国家治理“有效”的治理路径、治理行为、治理功效和“长效机制”，为国家治理的“有效性”及“长效机制”分析提供了一个理论框架，并为实现“巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”提供了路径启示和政策参考。关键词:脱贫攻坚;乡村振兴;治理有效;有效衔接;有效性;合法性;长效机制;治理现代化中图分类号:F323文献标志码:A文章编号:1674-8131(2022)06-0097-1479一、引言2021 年 2 月 25 日，习近平总书记在“全国脱贫攻坚总结表彰大会”上庄严宣告:我国脱贫攻坚战取得了全面胜利!党的二十大报告指出，“完成脱贫攻坚、全面建成小康社会的历史任务，实现第一个百年奋斗目标”是“对党和人民事业具有重大现实意义和深远历史意义”的三件大事之一;并提出要“全面推进乡村振兴，坚持农业农村优先发展，巩固拓展脱贫攻坚成果，加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴，全方位夯实粮食安全根基，牢牢守住十八亿亩耕地红线，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。”此前，党的十九届五中全会和 2021 年中央一号文件中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见 就已经提出要“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”;2021 年 3 月，中共中央 国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见 出台，从总体要求、长效机制、重点工作、常态化帮扶机制、政策衔接、组织领导等方面为实现“巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”提供了指导性意见。作为新时代新征程农业农村农民发展战略转变的核心议题，“巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”的提出和实施，无疑为“三农”工作重心转移和推进农业农村现代化提供了新的政策思路和学术增长点(张明皓 等，2021)1。既有相关研究主要集中于阐释和辨析脱贫攻坚与乡村振兴衔接的逻辑关系、必要性和可行性，分析两大战略衔接的现实困境，进而提出具有针对性和可操作性的衔接思路与路径等，形成了一套较为完整的研究逻辑闭环。一方面，学者们基于多尺度、多主体、多学科的理论视角展开了一系列融合解析，例如基于新内生发展理论、角色理论、耦合理论、嵌入理论等进行探讨(张行发 等，2021;卫志民 等，2021;王志章 等，2020;尚静 等，2021)2-5;另一方面，学者们通过经验分析总结出一些创新治理手段以及富有地方特色的脱贫攻坚与乡村振兴的衔接模式，比如“三变”改革、民族互嵌以及产业发展、易地搬迁和生态保护的“耦合性治理”等(徐亚东 等，2021;束锡红 等，2020;李博 等，2022;曹兵妥 等，2021)6-9。然而，既有研究大多囿于宏观性、嫁接式、游离化的解读，缺乏总体叙事与具体实践的有机融合，在一定程度上陷入“两张皮”式的描述性经验分析，呈现出“迷失学术坐标”的现实特征(龙花楼 等，2021)10。究其原因，学界在研究两大战略衔接问题时往往引用外缘性相关理论，却在逻辑根源上忽略了“有效衔接”本源的丰富理论内涵，表现出对“有效”的概念性分析不足，进而导致评判标准缺乏，难以科学评价衔接的“有效性”(左停 等，2021)11。以 2021 年 4 月出版的 人类减贫的中国实践 白皮书为例，“有效”或“有效性”已被广泛应用于医保问题、农田灌溉、市场供给、基层自治、组织动员、制度体系和方法手段等全方位、多情境的描述之中，似乎所有“三农”问题都与“有效”息息相关，而“有效”背后的学理内涵及其应用价值有待进一步挖掘。诚然，从 2018 年 中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见 发布开始，有关脱贫攻坚与乡村振兴两大战略衔接的议题便走上了“三农”政策的中心舞台，并频见于中共中央、国务院、中央各部委以及全国各地的政策、规划、会议要求、地方考察讲话等之中。然而，通过梳理相关政策文本发现，本文所聚焦的“有效衔接”这一政策话语其实并非一步到位，而是大致经历了从“统筹衔接”到“有机结合”再到“有效衔接”的演进逻辑。2018 年 8 月，中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见 指出要“统筹衔接脱贫攻坚与乡村振兴”;2018 年 9 月，中共中央、国务院印发的乡村振兴战略规划(20182022 年)指出要“推动脱贫攻坚与乡村振兴有机结合相互促进”;2020 年 10 月，党的十九届五中全会明确提出要“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”;2021 年 3 月，中共中央 国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见 的出台则使“巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”作为当前正式的政策话语。可见，在“巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”的政策话语中，“有效”是关键术语之一。理89陈智:巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接念往往源于实践又先行于实践，对政策话语的深入解读有益于更好地指导现实实践。因而，有必要响应胡塞尔(1992)“回到事情本身”的呼吁12，从“有效”的本源出发探究其字面之下的深义。然而，作为一个被极为广泛地使用的词汇，“有效”在不同的学科背景和学术话语体系下具有不同的内涵与理论阐释。从宏观层面来看，“巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”内置于国家治理的整体框架之下，因而在国家治理的学术架构和分析范式下探讨其“有效”意蕴具有合理性和科学性。鉴于此，本文基于国家治理视域解析“有效”的本源内涵，并构建一个国家治理“有效”及其“长效机制”的分析框架，进而对巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴衔接的“有效”及“长效机制”进行理论阐释，以期拓展深化国家治理的理论研究和乡村治理的政策分析。二、国家治理的“有效”与“长效机制”立足国家治理问题的宏观性视角，周雪光(2011)曾提出这样的问题:“是不是有一个理论视角，一个大的思路，可以把这些分散在不同领域、不同场景、不同形式的现象和问题放在同一个分析框架里，探究它们之间的关联以及其背后的制度逻辑?”13 而纵观世界各国的乡村治理历程，无论是韩国的“新村运动”、日本的“造村运动”，还是英国、法国、德国、荷兰、瑞士等欧洲发达国家的乡村发展典型模式(张大维，2019)14，抑或我国脱贫攻坚和乡村振兴战略中的阶段性或长期性发展路径及其具体要求，都一致指向推进过程和转型结果是否“有效”的关键议题。由此，挖掘蕴藏于“有效治理”中“有效”的科学意涵，进而探析治理“有效”的机理和机制，无疑成为实然之需和应然之举。1 治理“有效”:“合法性”与“有效性”耦合推进李普塞特(19997)认为，任何一个现代国家的稳定发展，经济繁荣是其基础性条件，但也离不开政治系统的“有效性”和“合法性”15，任何类型和层次的治理行动要“有效”都必须妥善处理好这两大关键变量的关系。“合法性”是治理行为产生的基础和保障，其基本要素包括了合法律性、人民性、正当性和正义性等。在当代合法性理论的“立法者”韦伯(1997)看来，“合法性”已然超越了纯粹法学意义上的合法性，而是指政治上实行“有效”治理的基础，也是国家与公众之间形成的一种共识16。一般来讲，“有效性”包含两个层面的含义:一是内在的“有效的可能性”，即制度合法性、价值正当性;二是外在的“有效的程度或水平”，即制度实效性、达成预设效力的可能性(陈一远，2016)17。而本文认为“有效性”是一个高度复合型的概念，从马克思主义价值论的角度可以得到更为清晰的界定和理解:“有效性”是作为客体的治理实践目标和过程与治理主体之间的互动关系，即治理实践是合法正当且具有效率的，在过程和结果上能够满足治理主体和治理对象等多方面的预期和诉求。关于“合法性”与“有效性”的联系与异同，学界大致有三种主流观点:一是两者具有相关性，但“有效性”并不包含在“合法性”构成之内;二是两者存在并列关系，“合法性”和“有效性”组成政治系统稳定的两大要件;三是把“有效性”作为“合法性”的基本来源之一(任中平，2020)18。本文在赞同后两种观点的基础上，认为“合法性”和“有效性”存在互涵统一的辩证关系，将这两大治理向度视为既互构互建又制衡统一的概念集，进而共同构成治理“有效”的基础条件与状态特征，即治理的“有效”是在“合法性”与“有效性”的耦合推进中实现的。哈贝马斯认为，现代社会的“合法性”不仅源于意识形态和制度安排的价值取向，而是更多地取决于政治体系的实际作为，即政策的“有效性”(陈振明，1996)19。一般而言，如果政治体系能长期稳定地满足社会利益最大化，其“合法性”自然得以巩固和增长;相反，即使政治体系完全占有“合法性”，但长久以来治理缺乏“有效性”，亦会慢慢消耗完其“合法性”。现代国家治理的“有效”指向“治理效能”或“治理有效性”，一方面要求国家治理能力现代化以保证治理效能的实现，另一方要求国家治理制度完善以达成“有效”治理的状态(夏志强，2020)20。可以说，国家治理过程中所产出的实际成效是巩固制度性99陈智:巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接优势的基础条件，也是治理能力现代化的重要衡量指标。然而，在现实的国家治理进程中往往存在为追求“有效性”而超越制度规范的失范行为，各治理主体纠结于集权与分权的权衡，陷入死寂呆板与偏差失控的矛盾中，进而导致各种治理问题循环往复不断出现(周雪光，2011)13。例如，在乡村治理进程中长期存在的粗放式