共同富裕视域下土地经营权入股公司的制度构建_山茂峰.pdf

收稿日期：2022-08-03作者简介：山茂峰（1995），男，山东济宁人，博士研究生，研究方向：公司法。2022年第3期安徽乡村振兴研究No.3，2022政策研究共同富裕视域下土地经营权入股公司的制度构建山茂峰（中国社会科学院大学 法学院，北京 102488）摘要：土地经营权入股公司制度应以促进利益相关者的共同发展为目标，以相关者利益分配均衡为中心，以公司法规则为基本依托来构建。农民股东的特殊利益应主要通过辅助性的社会性制度安排实现。如是，或可通过营利性制度逻辑更充分地释放土地的经济价值，推动农业现代化，促进共同富裕。具体来看，应建立科学合理的土地经营权入股作价规则体系，并构建农民股东持有优先股的引导、促进和保障机制以及农民股东清算退股时的土地经营权优先购买机制。关键词：共同富裕；土地经营权；公司；利益分配均衡；制度构建中图分类号：D912.3文献标志码：A文章编号：2097-1931（2022）03-0041-09设立土地经营权入股有限责任公司（以下简称土地经营权入股公司）是放活土地经营权、推进农业现代化进程、进而服务于共同富裕目标的重要实践。学界在土地经营权入股公司的可行性问题上已基本形成共识，但在如何落实农民股东利益的特殊保护上存在分歧。本文拟立足公司法基本原理和土地经营权入股公司的时代背景和政策目的，深入考察土地经营权入股公司的目标所在，从而提出保护农民股东权益的土地经营权入股公司制度建设的具体方案。一、土地经营权入股公司的时代背景、政策环境和试点实践（一）放活土地经营权促进农业现代化与共同富裕的时代背景共同富裕是社会主义的本质要求，也是社会主义现代化国家建设的重要目标。现阶段，我国城乡发展差距较大、乡村发展不充分，推进农业农村现代化是实现共同富裕的重要步骤。党的十八大以来，党中央把逐步实现全体人民共同富裕摆在更加DOI：10.13454/j.issn.2097-1931.2022.03.00541共同富裕视域下土地经营权入股公司的制度构建No.3，20222022年第3期重要的位置。为此，在农业农村发展上，2013年党的十八届三中全会通过的 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 明确了新一轮农村土地制度改革的方向和任务1。以放活经营权为重要内容的“三权分置”改革也由此开启，有效地促进了土地要素活力的释放、土地资源的合理利用、新型农业经营体系的建立和现代农业的发展。（二）土地经营权入股公司的政策环境和试点实践在政策引领放活土地经营权的具体举措上，从2016年12月中共中央办公厅、国务院办公厅发布的 关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见，到2018年农业农村部等六部委发布的 关于开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点的指导意见（以下简称 土地经营权入股指导意见），都显示了中央鼓励支持土地经营权入股发展农业产业化经营的政策导向。与此同时，相应的制度保障也及时跟进。2018年修订的 农村土地承包法第36条明确规定，承包方可自主决定采取入股等方式向他人流转土地经营权。2021年2月，农业农村部发布的 农村土地经营权流转管理办法（以下简称 土地经营权管理办法）更是对土地经营权流转作出了详细规定。为贯彻落实中央关于土地经营权改革的决策部署，2015年原农业部在黑龙江省桦南县等7个县（市、区）开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点。截至2019年9 月，入股试点已扩大到 14 个省 100 多个县2。实践中存在多种土地经营权入股类型。土地经营权入股公司，可借助现代企业制度的优势，优化资源配置，提高土地利用效率，加快农业现代化进程，进一步推进共同富裕。二、制度建设难点：农民股东权益的保障方式在前述时代背景、政策环境和试点实践的基础上，学界在土地经营权入股公司的可行性问题上，已基本形成共识，但在入股公司可操作性的制度构建上，存在一定分歧。学界普遍认为，土地经营权入股公司具有可行性。土地经营权属于一种不具有身份属性的财产权，符合以非货币财产作价出资设立公司的要件，理应可以作价入股公司3；无论是从入股的可能性、入股的会计处理还是作为责任财产的偿付，将土地经营权定位为用益物权抑或债权在入股问题上并无太大差异，应肯定其入股可行性4。2021年12月24日，第十三届全国人大常委会第三十二次会议审议通过的 中华人民共和国公司法（修订草案）第43条也进一步明确，股东可以用土地使用权、股权、债权等可以用货币估价并依法可以转让的非货币财产作价出资。土地经营权入股公司制度构建的分歧体现在农民股东权益的保障方式上。有学者认为，应进行优先股设计来保障以土地经营权入股的农民股东的保底收益5；也有学者认为，可通过设计契约式回购期权让农民股东在清算时有条件地享有优先回购土地的权利6；一些学者认为，应在入股时构建介于债股之间，能够赋予土地经营权股东以分红优先权、分类表决权、清算优先权和回购优先权的特殊种类股7；还有学者认为，宜从类别股的分类表决权中构建农民股东的特别表决权，尤其是涉及公司对土地经营权可能进行处置的事项，从而捍42共同富裕视域下土地经营权入股公司的制度构建No.3，20222022年第3期卫农户最核心的土地权益8。学者们在农民股东权益的保障方式上存在分歧，却在农民股东权益需特殊保障方面达成了共识。作为基本政策的 土地经营权入股指导意见 也指出，土地经营权入股应坚持维护农民利益的基本原则。但需要明确的是，应在何种层面何种具体规则上落实对农民股东利益的特殊保护。对此，应立足公司法基本原理和土地经营权入股公司的时代背景和政策目的，深入考察土地经营权入股公司的目标所在，从而提出保护农民股东权益的土地经营权入股公司制度建设的具体方案。三、土地经营权入股公司制度构建的目标遵循（一）目标厘定：入股利益相关者的共同发展土地经营权入股公司的制度目标，应充分考量共同富裕的总目标、放活土地经营权的政策目的和公司法基本理论。一方面，共同富裕的本质内涵与放活土地经营权的政策目的、利益相关者理论高度契合，入股公司制度设计应充分权衡各相关者的利益。共同富裕意味着发展成果的共享性，这要求入股设计应考虑多方主体、多维面向。从农地“三权分置”放活土地经营权，到激励土地经营权入股，充分发挥农地的经济性价值是政策目的所在，但土地经营权入股制度设计不可能完全是效率导向。农地在微观、宏观上都发挥着重要的社会保障功能9，因此，入股制度设计不可避免地要考虑社会效益。利益相关者理论认为，除经济上的目标外，公司也必须承担社会责任，除股东利益外，公司还应考虑职工、债权人等相关者的利益。土地经营权入股公司制度应以利益相关者理论为基础，而不是传统的股东利益至上的公司契约理论（1）。另一方面，在土地经营权入股促进共同富裕的途径上，凭借现代公司制度的优势可促进农业公司高质量、高效率且可持续发展。如是，土地经营权入股公司设计应将企业的长期稳定发展放在首位。高质量发展是实现共同富裕的根本途径。公司作为一种经济性合作组织，有别于市场的松散契约联结，它独立生成且存在于市场的原因在于，“企业内的权威指挥替代市场中的合同”10。正是企业社群内部的层级组织与结构，使得企业内部组织的生产活动比市场自发内生的资源配置更有效率。这是土地经营权入股公司的组织优势。而且，共同富裕是一个长期任务，这也要求土地经营权入股的农业公司应具有可持续性。尊重与保障公司的生存权和发展权是公司法的重要原则11，因此，土地经营权入股公司制度构建的目标应是促进入股利益相关者的共同发展。（二）目标实现进路：以相关者利益均衡分配为架构，科学填充保障农民股东权益规则土地经营权入股公司制度构建应以农民股东、非农股东、公司及其债权人的利益均衡分配为中心，以公司法规则为基本依托，建立土地经营权入股公司的长效机制，从而促进各利益相关者的共同发展。前文已明，农民股东权益的保障是土地经营权入股公司制度建设的难点。入股公司必然要借助公司法的制度优势并以之为基本依托。但是农民利益保障问题不可能完全凭借以营利为目的的公司法制度逻辑实现。因此，对于土地经营权入股公司的制度设计，一方面，农民作为股东的权益应通过作43共同富裕视域下土地经营权入股公司的制度构建No.3，20222022年第3期为核心架构的公司法制度逻辑实现；另一方面，股东作为农民的权益，则更多地需要通过辅助性的社会性政策或立法实现，从而构建系统协调的农民股东权益保障机制。其一，关于农民股东的权益保障，应主要围绕两个方面进行。一是应做好农民股东“退股不失地”的制度保障。土地经营权不能完全不受控制地流入市场。二是应做好农民股东优先收益的制度保障。土地经营权入股指导意见 强调，应鼓励有条件的地方探索建立土地经营权入股风险防范制度，鼓励实行“保底收益+按股分红”。农民股东的权益保障不应以修改公司法基本规则为代价，譬如，为保护农民股东而为其创设法定优先权利或为社会资本股东设定义务。以权利义务倾斜性配置设计入股制度，可能会偏离以平等为基础的公司法逻辑，造成入股机制不畅，进而影响各方和谐共存。其二，非农股东的权益亦需要保障，这是保证土地经营权入股公司顺利进行的基本条件，也是 土地经营权入股指导意见提出的农业产业化发展的必然要求。制度设计的一个重要方面即是构建科学合理的土地经营权出资作价制度，从而保障初始股权的公正平等。其三，公司及其债权人的权益保障。对非在场的当事人债权人的利益进行保护是公司法的目的之一，因为“公司的债权人面临着由公司形式派生出来的独特风险”12。但是我们认为，保障作为实体的公司的权益，会达到保护债权人的客观效果，所以二者可以一体把握。对公司权益的保障在经济上有利于发展农业产业化，有助于农民群体分享更多的产业链利益。还应注意，对农民股东的权益保障不能影响公司治理进而影响公司生存与发展。总体来看，为达到三方利益的均衡，要做到以下两点：一是审慎构建农民股东权益保障的规则体系，包括构建农民股东持有优先股的规则体系与农民股东在清算退出时的土地经营权优先购买机制；二是构建科学合理的土地经营权出资作价制度，这是保障非农股东、公司及债权人利益的直接举措，也是保障农民股东长远利益的必要安排。四、土地经营权入股公司制度构建的基本方案（一）入股伊始利益分配：构建科学的土地经营权评估作价机制构建科学的土地经营权评估作价机制是构建土地经营权入股机制的第一步，也是保证入股伊始利益格局公正平等的关键环节。对于土地经营权评估作价规则的建构而言，实践中有丰富的经验可供借鉴。根据成都市农业委员会2016年发布的 成都市农村土地经营权价格评估办法（试行）的规定，成都市土地经营权的价格评估包括两部分：基准价格评估和流转价格评估。前者由本区（市）县农业行政主管部门负责组织土地经营权价格评估机构实施；后者由土地流转当事人自愿选择农村土地经营权价格评估机构进行评估。关键的步骤是市农业行政主管部门建立健全全市农村土地经营权价格评估机构名录库，严格进入和退出条件13。这里至少有两点宝贵经验值得推广。一是建立土地经营权的基准价格评估制度。土地经营权价格评估的基础性工作包括：地籍的准确调查、科学管理和农地分等定级等，应建立完善农地经营权地籍信息44共同富裕视域下土地经营权入股公司的制度构建No.3，20222022年第3期管理系统，逐步实现地籍管理的规范化，进而在此基础上实现农地的分等定级工作14。建立健全集体农用地基准价格体系，可为土地经营权流转价格评估提供根据，引导农村土地经营权合理交易价格的形成。二是通过动态调整的“名录库”推动土地经营权价格评估机构的市场化发展，进而保证土地经营权流转价格的公允性、市场性（2）。在流转价格的评估上，当事人可否不选择评估机构？根据 农村土地承包法 第39条和第49条规定，土地经营权流转当事人的权利、义务、流转价款等，可由当事人双方协商确定。土地经营权入股指导意见 也认为，可由公司股东、农民等各方参考有关部门发布的土地经营权流转指导价格，协商确定土地经营权价格。由此可知，当事人可不选择评估机构评估流转价格。本文认为，作为一种特殊的流转类型，土地经营权入股应经“名录库”内的专业评估机构评定价格。