公共政策视角下伦敦住房规划编制方法与要点探讨_许璐.pdf

Urban and Rural Planning 2022 NO.6 107我国正处在高质量发展转型的关键期和攻坚期，制定高质量住房发展策略成为当下激发城市活力、增强城市承载力、提升城市竞争力的重要支点。伴随着人口数量和结构的变化，我国的住房供需矛盾已逐步从总量短缺转向结构性供给不足，对住房体系构建、空间分布等提出了更高的要求。本文试图深入剖析伦敦的住房发展经验，在系统梳理伦敦住房政策演进历程的基础上，从政策导向、技术方法、实施管理等方面分析伦敦住房规划的编制方法与要点，以期为新时期我国住房高质量发展提供经验借鉴。住房规划；公平正义；供需评估；动态监测China is in a critical period of high-quality development and transformation.Formulating high-quality housing development strategies has become an important fulcrum to stimulate urban vitality,and enhance urban carrying capacity and competitiveness.With the change of population size and structure,Chinas housing contradiction has gradually shifted from total shortage to structural supply shortage which puts forward higher requirements for the construction of housing system and spatial distribution of housing.This paper attempts to deeply analyze the experience of housing development in London.On the basis of systematically combing the evolution of housing policy in London,this paper analyzes the main points of housing planning in London in terms of policy orientation,technical methods,implementation management,etc.,in order to provide valuable reference for Chinas high-quality housing development in the new era.housing planning;equity and justice;supply and demand assessment;dynamic monitoring 中图分类号：TU984 文献标识码：A DOI：10.12049/j.urp.202206012 文章编号：2096-3025（2022）06-0107-08 作者信息许璐 王烨 周岱霖 吴丽娟广州市城市规划勘测设计研究院政府规划编制部规划师广州市城市规划勘测设计研究院政府规划编制部主创规划师（通讯作者）广州市城市规划勘测设计研究院政府规划编制部副主任广州市城市规划勘测设计研究院政府规划编制部主任工程师摘要关 键 词Abstract许璐 王烨 周岱霖 吴丽娟XU Lu；WANG Ye；ZHOU Dailin；WU LijuanDiscussion on the Compilation Methods and Key Points of London Housing Planning from the Perspective of Public PolicyKeywords公共政策视角下伦敦住房规划编制方法与要点探讨许璐 王烨 周岱霖 等 公共政策视角下伦敦住房规划编制方法与要点探讨城乡规划研究108 城乡规划 2022 年第 6 期1 住房规划的公共政策属性公共政策的本质是对社会资源的权威性分配，是政府等公共权力机构根据特定阶段的发展导向，对社会公共利益进行动态选择、整合、分配和落实过程中所制定的行为准则1。公共政策具有导向、调控和分配等基本功能。自社会主义市场经济体制建立以来，我国的城市规划逐步从纯粹的物质工程设计技术工具，转为引导社会经济发展的综合性政策抓手，成为政府调控城市空间资源分配、指导城乡发展与建设、维护社会公平与保障公众利益的重要公共政策之一2-3。1998 年，国务院正式提出住房制度改革方案，推动住房从城市“宅基地房”变为可以参与市场化定价和交易的产权住房，具备公共产品与金融产品的双重属性。因此，与一般社会资源的配置不同，住房供给容易受到市场化过程中制度主体与利益主体关系的影响，产生住房结构性供给不足、住房可负担性降低等问题。在此背景下，住房规划的政治性、工具性，对于维系住房经济功能和社会功能的均衡性起着重要的作用，与公共政策的功能属性基本一致。从导向功能来看，公共政策用以处理、协调社会利益关系中潜在的矛盾纠纷，对公民的观念与行为加以规范。面对当前房地产市场化竞争规则下的不平等现象，政府需要借助住房规划承担起关键的保障性角色，以各阶层市民需求为核心切入点，建立良好的资源分配机制，目的是促进社会公平和公正。从分配功能来看，商品价格主要由市场的供需水平决定，在不加干涉的情况下，市场过度地追求利益最大化，将对公共利益、整体利益造成损害。政府需要以住房规划为技术工具和管理手段，回应“如何分配”“什么是最佳分配”等问题，对住房建设规模、结构和速度进行合理的引导。从调控功能来看，政府通常以住房规划为契机，确定一定阶段内住房建设的目标和实施计划，搭建规划实施和监督管理的制度框架，推动住房的经济功能和社会功能均衡发展，实现维持市场活力和保障民生福祉的双重目标。基于此，本文试图借助公共政策理论框架，在分析伦敦住房格局形成逻辑的基础上，重点从政策导向、技术方法、管理机制等方面，探究伦敦住房规划调控住房供应及支撑城市发展需求的途径，以期为我国住房的高质量发展提供参考经验。2 伦敦住房政策发展演变历程伦敦城市总面积约 1 580 km2，截至 2020 年，城市总居住人口 942.56 万人。通常意义上的伦敦是指大伦敦地区，由伦敦金融城与 32 个自治市构成。其中，伦敦金融城与大伦敦中心地区的 12 个自治市被称作内伦敦，外围 20 个自治市组成外伦敦。第二次世界大战以来，伦敦经历了郊区化、内城复兴等城市发展阶段，住房发展策略一直随着城市发展需求的转变而演化，具有明显的时代性特征，可大致划分为三个阶段。2.1“凯恩斯主义”政府强干预阶段（第二次世界大战前后至 1980 年）：重点解决城市住房短缺问题18 世纪 60 年代，英国率先爆发工业革命，开始由手工劳动向动力机器生产转型。伦敦作为英国主要的制造业中心，城市人口迅速增长，1939 年达到人口峰值。与此同时，受第二次世界大战（以下简称“二战”）的影响，伦敦城市建设遭受重创，住房短缺、环境卫生恶劣等问题愈发严重，引发社会各界的关注与讨论，并认为降低人口密度是解决“城市病”的有效措施。这一阶段，政府主张采纳凯恩斯的“国家干预主义”执政策略，将规划视作公共政策的重要组成部分。为支撑大伦敦空间疏解策略的实施，二战后，政府重新修订了住房与城镇规划法，通过“补砖头、控租金”的方式大力推动住房建设，特别是公共租赁住房建设。其中，“补砖头”，即对政府主导的住房项目给予财政补贴，确保政府享有优先开发权，鼓励政府参与住房建设；“控租金”则是设置租金上限，给予租金补贴，保障住房的可负担性。与之相应地，规划在空间引导方面持续发挥积极的作用。1940 年左右，英国政府成立了“巴罗委员会”并组织Urban and Rural Planning 2022 NO.6 109编制伦敦郡规划（County of London Plan），以疏散城市中心区的人口和产业。1944 年，阿伯克隆比（Patrick Abercrombie）主持编制大伦敦规划（Greater London Plan），其核心内容是构建“内城环郊区环绿带环乡村环”的同心圆结构，制定各圈层的人口密度目标及人口疏解目标4，如内城环旨在疏解 40 万50 万人，居住人口密度将从每平方千米 3.4 万人降低至 2 万人。这一规划在二战后迅速实施，住房建设开始向郊区转移。随后，英国城市掀起“新城运动”，伦敦郡议会组织编制伦敦行政郡发展规划（Administrative County of London Development Plan），至 1969 年又编制了大伦敦发展规划（Greater London Development Plan），均延续了疏解思路，这一系列措施推动郊区新城及其居住空间的合理布局（图 1）。强力的规划调控措施在短时间内取得了较好的效果，伦敦迅速解决了战后住房短缺的问题，且住房建设带来的人口及产业疏解的效果显著。19611980 年，内伦敦居住人口减少了 110 万人，外伦敦就业人口逆势增长了 8 万人，居住在公共租赁住房中的人口数量占总人数的30%，其中，从事制造业产业的工人受益最多。然而，20 世纪 70 年代初期，欧洲步入社会经济结构转型期，制造业逐步走向衰落，郊区就业功能逐步丧失，外伦敦对人口的吸引力持续下滑，但住房政策未能及时调整，政府仍在大规模建设住房，导致住房空置率迅速上升、财政压力巨大。2.2 “新自由主义”市场强化阶段（19812000 年）：强调住房对内城复兴的支撑作用20 世纪 70 年代末，英国通过了内城地区法（Inner City Law），开始进入以内城复兴为主导的城市发展时期。伴随着现代服务业的兴起，内伦敦凭借良好的区位优势重获青睐，吸引了大量的就业人口与居住人口，人口结构呈现出年轻化、外来化、家庭小型化特征，由此带来住房类型需求的改变。与此同时，1979 年，撒切尔夫人上台执政，大力推行“新自由主义”政策，强化市场在公共政策中的作用，鼓励企业参与内城更新。规划向“企业主义”转变，中央与地方政府的引导作用不断减弱。1980 年，大伦敦政府发布修订后的住房法（Housing Act），通过给予企业财税支持、减免购房者贷款利息等方式，鼓励私人开发商建设住房并支持私人购置房产，政府逐步退出新增住房建设，而公共租赁住房则由住房协会通过开发商以“建设移交”的模式进行市场化运维和建设。1986 年，大伦敦议会正式撤销，随后成立伦敦规划咨询委员会，主要职责是对住房发展提出建议。这一时期，住房规划受到的限制逐渐减少，市场获得更大的自主权。因此，大量的住房建设在内伦敦和由中央政府特许批准的企业发展区推进，如道克兰地区（图 2）。各级政府及规划统筹作用的缺失，导致住房建设只能被动地追随市场需求，“就业人口住房”增长的区域高度趋同。不可否认，在这一模式下，住房建设有力地支撑了伦敦内城的复兴，促使就业人口重新回归内伦敦，并刺激夜间零售、文娱赛事等新业态、新经济的发展。然而，由于过于追求市场利益而缺乏统一的规划引导，越来越多的新增住房出现在富裕地区，一定程度上加剧了社会不公Fig.1 Distribution of new housings in Greater London from 1961 to 1980资料来源：笔者自绘图 1 19611980 年大伦敦地区新建住房分布图许璐 王烨 周岱霖 等 公共政策视角下伦敦住房规划编制方法与要点探讨0248km图例新增住房套数3 0003 0008 0008 00015 00015 000城乡规划研究110 城乡规划 2022 年第 6 期平和发展不平衡的趋势，降低了人口吸引力、城市竞争力，特别是教育、公共安全等领域的公共部门工作者持续流出