共同富裕背景下农村养老服务的多中心治理路径探讨_何佳洁.pdf

-90 -【农民问题】农业经济 2023/2共同富裕背景下农村养老服务的多中心治理路径探讨*何佳洁1，3 鱼小兰2 张鲜鲜1 陈晓阳3*摘 要：随着我国的人口老龄化程度不断加深，城市化进程的步伐不断加快，农村劳动力出现大规模的转移，原本承担主要赡养义务的农村青壮年的大量流出，使得居家养老模式逐渐失效。与此同时，城乡的二元结构差异，使得广大农村地区，在养老服务方面存在着养老保障体系不完善、养老服务设施陈旧落后和养老资金投入力度不够大等问题，严重影响了农村老年人的晚年幸福生活。因此，加快农村养老服务事业的发展，不仅关乎实现共同富裕的进程，也影响人民群众的生活质量和水平。关键词：多中心治理；农村老人；养老服务；共同富裕一、引言当前，我国农村人口的老龄化严重，“未富先老”的问题突出。家庭结构缩小，日益突出的农村养老服务问题，使得一些地方政府部门逐步意识到问题发展的严峻性，并在政策和资金方面不断加大对农村养老服务方面的投入，进行积极的探索，在部分发达的乡村地区呈现出专业化、多主体供给的农村养老服务现象。由于在部分地区进行试点，获得了一些经验，老人们享受到了贴心周到的农村养老服务。但总体上说，当前我国农村社会养老服务机构、设施、组织及人员匮乏，结构不合理，以家庭养老为主，生活质量不高；社会和市场缺少发展动力；公众参与的积极性不高等。2022年，国务院印发的“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划明确提出要加快补齐农村养老服务短板。多中心治理是在单中心治理基础上全面形成的，其强调政府、企业、非营利性机构、非政府机构等多个治理中心共同协商合作，为公众提供更优质的物品及服务。本文通过对多中心治理理论结合在农村养老服务问题上进行具体分析，就出现的问题寻求解决路径，提出多主体供给的农村养老服务意见。除政府提供养老服务外，引入市场和社会两大主体弥补供给的不足，以实现互助协商的治理模式，成为我国全面开放养老服务问题的一个理论创新点。二、多中心治理理论对我国农村养老服务的启示多中心治理主要是指多个权力主体同时提供公共事务和服务。在多中心治理背景下，治理的主体是提供农村养老服务的每个个体。采用多中心治理模式，能够准确掌握农村地区养老服务供给的信息，真正满足老年人的实际需求。多中心治理可以有效地避免“搭便车”现象的产生，多主体共同治理农村养老服务的优势特征就十分明显。多中心治理对农村养老服务的启示在其治理对象方面可以得到很好地体现。从微观角度分析，多中心的核心即是多个主体单位同时参与。农村养老服务作为一种公共产品，具有显著的非排他性和非竞争性特征。一方面各主体对农村养老服务投入的数量较大，另一方面其获得投资收益的周期较长，这些问题成为阻碍多主体准入机制的障碍。严格来讲，与社会群众相关的公共物品及服务全部属于准公共产品管理范畴，因此也具备相应的排他性和竞争性特征。由于治理对象存在着这样那样的不同需求，决定了治理主体需要不同的治理方式。政府掌握大量资金及管理权力，通常采用强制性手段对公共物品及服务实施管理。作为市场组织单位，专项资金优势和信息高敏感性是其巨大的优势，同时使得决策集中性体现更为明显。对于整个网络结构而言，不同主体会自主在公共物品及服务中进行选择，实现从点到面的方位覆盖，有效地解决养老服务提供过程中所存在的相关问题。我国养老服务业发展水平较快，但由于起步时间较晚，始终存在一系列问题没有得到全部解决。多中心治理是主张政府、企业、民间组织机构共同参与治理活动。传统的公共事务管理模式，无论是政府单独治理还是市场管控，其都处于一种相对独立发展状态，从根本上来分析，单中心的局限性特征十分明显。在多中心治理模式发挥作用的情况下，农村养老服务模式得到不断地完善。三、我国农村养老服务的发展历程和发展现状（一）我国农村养老服务的变迁养老服务的选择与社会经济发展密切相关，新中国成立后，我国农村养老服务已经发生巨大改变，大致分为三个重 基金项目：2019 年度宁夏哲学社会科学人才项目宁夏农村老年人健康养老问题的调查研究（课题编号：2019）；2021 年度宁夏医科大学校级重点科研项目银川市社区老年人健康养老日间照料中心研究（课题编号：XZ2021028）。本文通讯作者：陈晓阳-91 -【农民问题】农业经济 2023/2要发展阶段：1.孕育阶段（1949年至1978年）。受社会经济水平影响，第一阶段内，党和政府的工作重心集中在如何解决百姓温饱问题基础上，家庭成为养老服务体系的主要组成部分，政府临时性救助和邻里互助等非组织形式是重要补充。在我国农村地区，实施土地改革政策后，实现了“耕者有其田”目标，针对生活困难群体，政府给予更多的土地资源，敬老院作为农村养老服务设施的重要形式在这一阶段也初步形成。我国很多农村地区，尤其是乡镇地区，涌现出一大批农村养老院，收养无劳动能力、无儿无女的孤寡老人，为他们提供基本生活保障。从发展形式来看，当时的养老院属于典型的社会福利机构。这种养老方式，其对象针对特定群体。因此，养老服务尚未在整体上引起重视，属于孕育阶段。2.探索阶段（1979 年至 2000 年）。改革开放后，社会经济的不断发展，人们的目光慢慢地走向世界，西方国家的一些养老服务政策和理念也不断地传播过来。随之而来的是，社会上要求改变社会福利的服务，转变服务理念的呼声越来越高。1984 年，漳州市政府组织召开相关工作会议，对该地区自新中国成立以后的社会福利事业得失进行全面分析，确定该福利事业主体的发展方向。当地政府在养老服务方面要求尽快实现两个转变，即实现服务对象的整体转变，由原来只为“五保户”老人提供服务，转变为向全体老年群体提供服务，其中包括残疾人、孤残儿童等弱势群体；实现保障范畴的改变。该工作会议结束后，在很大程度上影响了我国社会福利的理念，一些地区的农村养老服务事业取得可喜的成绩。3.规范建设阶段（2000 年至今）。2000 年是我国养老服务体系的重要转折点。由于已经进入老龄化社会发展阶段，相关工作单位已经总结了一系列居家养老服务经验，用以解决小规模家庭养老模式所引发的相关问题。随着人口流动率的整体提升，家庭提供养老服务的能力在减弱，同时对养老机构提出了更高服务要求。因此，进入这一发展阶段后，养老服务问题得到更高重视，必须使其向着正规化、体系化方向不断进步。随着社会经济发展水平不断提高，家庭养老功能已经逐步淡化，在经济条件允许情况下，居家养老理念已经逐步从城市发展至农村地区。很多农村地区都自主创办了养老院，各级政府在推进城市化的进程中，对农村养老问题的关注也日渐加强，通过逐步加强财政投入力度，号召社会群众广泛参与，加快建设养老机构力量，尽快满足社会养老需求，实现社会公众事业与福利事业共同发展的目标。养老服务体系概念也是在该阶段提出的。2006 年初，政府组织召开第二次全国老龄工作会议，会议强调我国应当逐步完善以居家养老模式为主，机构养老模式为辅的养老特色服务体系。（二）我国农村养老服务的发展现状从我国农村养老服务的发展历程，透视到我国养老服务取得一些成就，总体上来说，正在形向“以居家为基础，社区为依托，机构为支撑”的社会养老服务体系发展。在城乡接合部的发达村庄，养老服务呈现多元化发展趋势，市场、服务、经营机制等全部发生巨大改变。但从目前发展状况来看，我国养老服务业尚处于发展初级阶段，很多环节都存在问题。此种趋势使得农村养老服务的主体呈现出权责部分的现象，加深了老年人对养老服务机构和养老保障体系的不信任程度。随着我国新农村建设发展目标逐步实现，长期受计划生育体系影响，农村的基本家庭结构已经发生巨大变化，导致家庭养老问题已经成为全社会的共同压力。随着家庭养老功能逐步淡化，机构养老已经引起全社会的广泛关注。相对于家庭养老模式而言，机构养老有三方面的优势，分别是实施专业化管理模式、提供专业化服务类型及有权享受国家提供的政策性补助。从目前发展状况来看，我国农村地区机构养老始终处于发展边缘地带。随着外出务工人员数量剧增，留守老人如何养老问题不容忽视。机构养老模式的优势性特征体现更为明显。在广大的农村地区，老年人缺乏有效的照料，养老机构基础设施陈旧落后，发展缓慢，因此，着力开展农村的养老服务事业是亟待优先解决的问题。我国大部分农村地区老人均实施家庭养老服务模式。随着外出务工人员数量增多，家庭中子女缺位现象十分严重。与城市地区相比较，由于长期从事较重的体力劳动，农村地区老年的身体健康状况较差，加之身边无人照扶，即使患病，也无力支付雇佣人员的费用。整个发展过程中，他们没有稳定的收入来源帮助恢复身体健康。所以，农村老年人所承担的老年病威胁明显高于城市地区。在巨大压力作用下，很多农村老年人基本生活能力已经受到严重影响，空巢老人暴病无人救助情况时有发生。随着家庭养老功能逐步淡化，机构养老已经引起全社会的广泛关注。相对于家庭养老模式而言，机构养老有三方面的优势，分别是实施专业化管理模式、提供专业化服务类型及有权享受国家提供的政策性补助。从目前发展状况来看，我国农村地区机构养老始终处于发展边缘地带。养老已经不单单是老年人的需求，而是整个社会必须共同完成的任务。解决养老问题是实现社会和谐发展目标的重要基础。四、我国农村养老服务存在的问题（一）沟通渠道的单向性从实质发展角度来看，公共服务属于“供应方”与“需求方”之间的相互活动。为了避免出现需求偏离现象，大部分农村公共服务都不是由农村社区村民所决定，而是由地方政府根据自身“业绩”需求所设计的。所以，乡镇及村里在-92 -【农民问题】农业经济 2023/2提供养老服务过程中，多数考虑上级管理规定，而不是解决村里老人实际需求问题。此种发展状态很容易导致农村养老政策与养老需求存在明显偏离。由于老年人在养老服务需求上缺少话语权，无法明确地表达需要什么样的养老服务，构建何种养老机构，导致政府在养老服务的资源配置和结构安排方面出现不合理的现象。此外，受成本控制因素的影响，供给单向输入方式已经长期存在。村里的老人已经习惯政府给什么就消费什么的理念；而政府得投入会随着消费量的增加而不断提升，长期发展下去，将会进入一个恶性循环过程。由此可见，采用自上而下的养老服务沟通渠道，不利于老年人表达他们的养老诉求，长期发展下去，不仅使老年人的基本需求无法得到真正满足，而且对社会资源也是一种浪费。（二）供给主体不均衡性当前政府在不断加大投入力度，逐步实现资源整合发展目标，充分利用社会及企业发展优势。面对这种发展状态，老年人养老不能以传统家庭养老模式为主，机构养老及养老保险政策作用应当得到全面发挥。但是，受传统文化及基本国情因素影响，农村老人养老公共服务发展势必存在众多阻碍。养老问题已经成为限制农村经济发展的关键性因素。政府显然无法通过单个力量来满足农村养老服务方面的需求。从目前发展状况来看，我国大部分农村地区养老服务体系都由政府出资维持。政府即是养老大船的掌舵者，同时也是养老服务的工作者。想要维持养老服务体系稳定运作状态，必须不断进行人力、财力、物力方面的投入。造成我国农村养老服务体系存在问题的因素众多。所以，社会、政府、市场、家庭等均承担农村养老责任。受传统文化理念影响，政府作为公共利益代表，始终为贫困老人提供养老服务，其在相关工作实施过程中还存在明显的岗位责任划分不明确、错位现象严重等方面问题，严重影响了农村老人生活保障目标最终实现。政府针对农村养老服务问题，始终没有进行制度性安排。由于产权界定十分不明确，导致除政府机构外，其他主体根本无法进入农村养老服务市场。而政府采用“大包大揽”的养老服务模式，由于服务能力的局限性，远远满足不了养老服务市场的需求。因此，限制性准入机制是造成我国养老服务出现不均衡发展问题的核心因素。（三）供给方式的单一性地方政府为满足农村老人基本生活需求制定了相应保障政策，依照简单的行政法规为老人提供基本生活保障，这种单一、粗放的工作模式根本满足不了日益变化的老年养老需求。面对此种发展趋势，部分地区已经开展寻找全新服务模式，如政府进行服务购买，公开向社会召集服务机构，通过招标或直接给予经济支持方式，实现社会服务的购买。与传统服务形式相比较，此