公众参与城市规划共建共享“人民城市”_宋子蒙.pdf

78公众参与城市规划，共建共享“人民城市”党的二十大报告提出：“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平”。这为我们在新时代推进城市建设发展指明了前进方向。其中，人民群众不仅是城市享有者、受益者，也是城市建设者、治理参与者。而建设人民城市，出发点和落脚点都是为了让人民群众在城市里生活得更美好、更幸福。城市规划的公众参与制度一直是国内外城市课题的研究热点，是一种将市民纳入规划决策，更好地倾听其生活需求和心理预期，并让市民参与和决定自己期望的城市生活方式。通过政府、规划机构和人民三方合作协商模式进行城市建设与更新，共同打造“宜居”之城，可以切实提高市民的认同感、幸福感。国外公众参与城市规划案例解析公众参与城市规划的概念来自于西方，是西方当代民主思潮在城市规划领域的投射。其中最具代表性的是美国和德国。美国以民众参与的全面性和参与方式的多样性为特点，其民间组织机构和官方机构多样化，实现了规划全过程的公众参与。德国则是以参与程序的严密、周全著称，是一种全过程在政府主导下开展的高效率、高质量的公众参与模式。国外相对成熟的理念，对我国城市建设和规划思路有一定的参考借鉴意义。美国公众参与城市规划制度美国的公众参与城市规划发展起源于20世纪20年代。现代美国公众参与城市规划的特征是：理论的创新、参与的全面性和参与方式的多样化。其城市规划分为10个阶段，如图1所示。依照此流程，全阶段公众参与均可介入。与此流程配套的是多样化的参与方式，美国城市规划的公众参与组织分为两类：民间机构和政府机构，负责协调政府、规划师和公众意见，常见的民间机构有问题研究会、邻里规划会议和机动小组等，不同机构的工作侧重各有不同，公众可以选择在不同规划阶段有针对性地参加各种机构，以期实现最大的影响。而在正式参与阶段起主要作用的是公众会议，包括公众评议和听证会。其中体现了民主精神，公众参与在城市规划中最大程度保障了公共利益，切实改善了城市环境，并使规划能够顺利实施。德国公众参与城市规划制度德国现代城市规划中的公众参与制度以其严谨、周密著称，相比于美国公众参与城市规划方式的多样性，德国公众参与的方式相对简化，可以概括为“两板斧”初始公众参与、正式公众参与。德国联邦层面的建设法典是德国城市规划法的主体，它规定了公众参与要贯穿于规划编制的各个阶段中：规划草案的公众告知、规划草案公示、立法机文_宋子蒙79学习党的二十大学习党的二十大关审查对公众意见的分析研究和处理，如图2所示。另外法典还规定了公众参与非特殊情况不可免除、“无公众参与的规划不具法律效力”等原则，从立法层面确立了公众参与在城市规划中的法定效力。初始公众参与是指规划草案公众告知，建设法典明确了“尽早与可持续的参与”的基本原则，因此在参与程序中应尽可能早地告知公众规划的总体目标和意图、规划的备选方案、可能影响、公众参与的时机等信息。在正式公众参与中，规划草案会进行公示并收集公众意见，进行深入研究和多级审查。法典对规划草案的公示进行了详细规定，保证信息的及时和广泛的传达，并规定了公告内容的最小信息量，确保规划信息的公开透明。在意见征集阶段，规划草案和解释报告会放置于公示地点一定时段（如一个月），以供公众翻看并提议，最后由部门官员整理成文字材料。地方行政机关接下来会将草案和公众意见提交地方立法机关审查，立法机关会对每个公众意见进行深入分析研究，将研究成果公示并汇报给每个参与的公众，若审查确有公众意见采纳不充分的情况，将打回地方行政机关修改。地方立法机关审查结束后会提交给州政府，州政府会进行为期三个月的公开审查，最终规划法案生效。对我国公众参与城市规划制度的探讨美国学者Arnstein的市民参与的阶梯（A Ladder of Citizen Participation）中提出了“公众参与的阶梯”这一理论模型，将公众参与的程度分为三个层次。第一个层次是“没有参与”，是指在规划中公众很难对规划结果产生影响，往往是政府制定好规划，公众接受规划。第二个层次是“象征性参与”，这一层次公众的意见被部分采纳，政府做出一些让步。但这个层次的公众参与仍然是被动的，意见是否被采纳取决于政府的意愿。第三个层次是“市民权力”，公众与政府、规划师建立合作关系，全面互动，所有规划由公众进行全面的控制，政府和规划机构提供管理和技术知识的支持。笔者认为，当前我国城市规划公众参与应主要从以下三点进行完善：第一，完善信息公开制度，提高规划建设信息透明度和可及性。信息的公开透明和可及性是一切公众参与的基础，市民只有在获得了充足的相关信息后才能判断是否应该参与规划进程，是否应该提出自己的意见、争取权利。充分的信息公开也有助于公众提出高质量意见。目前中国规划的信息公开存在诸多问题，例如程序规范过于原则化、缺少对于信息公开的监督救济机制等。当前浙江杭州市积极建立政务数字化平台，力求打通部门和部门之间、政府和民众之间的信息壁垒，正是积极推进信息公开制度的有力举措。另外，完善信息公开制度应该从信息传达的广泛性进行改进，对于规划信息和参与信息的通告，应该明确规定采用电视、短信、邮件等主流媒体的宣传方式进行传达，并延长提前通知的时间，保障规划公开的信息充分传达。第二，完善行政听证制度，提高对民众意见的研究和采纳程度。听证会制度是一种严格的公众参与方式，是民众反应意见和参与规划的最重要的途径。通过听证会，民众直接与政府相关负责人和规划师交流，有效提高公众意见交流效率，大大提高规划意见的有效性。听证会制度也成为民众最有力的参与手段。在立法层面应明确规范公众参与的形式，尽量避免语焉不详的内容，才能保证公众参与程序的法律效力。在听证会开展期间，政府和公众如何进行有效沟通，如何在尊重个体的前提下充分考量公众意见的合理性并予以采纳或反馈，让听证会避免“形式主义”陷阱，这也是需要在实践中不断摸索完善的过程，最终图1：美国公众参与城市规划流程80反映到立法规范中。通过完善听证会制度，可以有效地促进规划公众参与的发展。第三，完善相关立法和程序体系，为公众参与提供保障和监督。要推进中国城市规划公众参与发展，必须先从顶层立法设计上进行细节完善，可以借鉴德国建设法典关于公众参与的条款规定，进一步在程序、监督、救济、技术细节上进行立法的补充完善，才能推动中国城市整体对于公众参与规划的质量提升。上海 15 分钟社区更新中公众参与的案例启示中国由于自身国情限制，人口、国土规模庞大，涉及的规划发展内容复杂，不能照搬西方城市规划的公众参与制度，而应该结合自身国情探索高效、民主的公众参与方法。浙江高质量发展建设共同富裕示范区实施方案提出，浙江省要实现15分钟文明实践服务圈覆盖率100%，并且要按照未来社区理念实施城市更新改造行动，加快推进城镇老旧小区改造，基本完成2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务。推动老旧社区“微更新”，推进无障碍环境建设，打造多功能、复合型、亲民化社区精致生活场景。这一方面，上海也在积极学习相关有效经验。比如，近年来，上海大力开展的“15分钟社区生活圈”城市更新实践为我国新时代公众参与城市规划提供了启示。15分钟社区生活圈规划是一种社区级的城市微更新，在这一“微观层面”上，公众参与制度有效发力，通过区规土局牵头成立项目小组，将政府、居委会、社区规划师、设计团队、施工单位、社会组织（NGO）等纳入领导小组，建立平等的参与沟通平台。并对社区居民进行相关规划知识的普及教育，建立常态化的调研和意见反馈机制。通过让居民直接参与方案的拟定和修改，充分调动了社区居民参与的积极性。许多项目中，社区居民提出了大量具有建设性意义的改造内容并得以实践。这有力地证明，虽然宏观层面上中国受限于国情，难以实现城市规划的大规模地有效参与，但在微观城市更新层面上的公众参与却能迸发出前所未有的创新活力，人民对于切身的环境和利益也投注了充分的参与。同时，上海在其他社区更新项目中也积极推进社区规划师制度，利用规划师为居民提供技术指导、与政府沟通，很好地平衡了各方关系。实践证明，上海15分钟社区更新的公众参与取得了良好效果，其背后的机制和治理方式值得进一步深挖研究和思考。但应该看到，上海15分钟社区更新中的有效参与取决于政府主观的积极放权和有力推动，在立法层面仍然缺少对公众参与的保障和支持，这使得广义上的公众参与仍处于被动层面。国家是人民的国家，我们要积极响应党“一切为了人民”的号召，在新时代的城市建设和规划上发力创新，注重立法层面对公众参与权利的保障和支持，吸纳人民进入城市建设和更新浪潮中，让群众齐发力，为发展共同出谋划策，实现共建、共治、共享。作者单位：杭州市余杭区城市建设发展研究中心编辑：马张驰图2：德国公众参与城市规划流程