共识凝聚与要素衔接：粤港澳...湾区应急管理共同体建设研究_文宏.pdf

华 南 理 工 大 学 学 报(社 会 科 学 版)第 25 卷 第 1 期Journal of South China University of TechnologyVol.25No.12023 年 1 月(Social Science Edition)Jan.2023收稿日期:2022 11 18基金项目:教育部哲学社会科学重大攻关项目“重大突发公共卫生事件背景下的城市治理研究”(21JZD037);华南理工大学“双一流”建设项目“城市治理视域下的公共卫生事件应对机制研究”(xzgg/N3220050)。作者简介:文宏(1981)，男，博士，教授，博士生导师，主要研究方向为社会风险与政府治理。黄毛(1997)，女，硕士研究生，主要研究方向为应急管理。粤港澳大湾区发展专题研究共识凝聚与要素衔接:粤港澳大湾区应急管理共同体建设研究文宏，黄毛(华南理工大学 公共管理学院，广东 广州 510641)摘要:积极践行粤港澳大湾区建设国家战略，形成跨区域的应急管理共同体，是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要议题。应急管理共同体是维护社会系统稳定和高效运转的重要基础，对跨域整体性治理提出更高的要求。应急管理共同体建设，是粤港澳大湾区向纵深高质量发展的主动探索。以府际关系理论为基础，以粤港澳大湾区为研究对象，分别从理念、制度、体制和机制四大要素切入，分析推进应急协同中的管理症结与协同落差。围绕凝聚共识、对接规则、整合资源和融合利益等提出优化路径，丰富中国情境下跨区域应急协同治理理论，为推进应急治理体系和应急治理能力现代化提供目标靶向和路径参考。关键词:应急管理共同体;共识凝聚;要素衔接;应急协同;粤港澳大湾区中图分类号:D63文献标志码:A文章编号:1009 055X(2023)01 0016 09doi:10.19366/ki.1009 055X.2023.01.003一、引言人类已经进入风险社会，致灾因子耦合叠加、新兴风险骈兴错出，风险外溢效应更加显著，这些现状对跨行政区域的应急管理提出了新要求。在党的二十大报告中，习近平总书记指出，“完善公共安全体系，提高防灾减灾救灾和急难险重突发公共事件处置保障能力”1，这为我们推进应急管理提出了要求、指明了方向。然而，在社会转型期，公众风险感知的复杂性和行动策略的未知性，极大地增加了风险的高度不确定性。例如，台风、洪涝等自然灾害所波及的范围，并非局限于风险源，在时间和空间上具有外溢的不确定性。除此之外，新冠感染、非典疫情等公共卫生事件，也呈现出风险传播速度快、涉及范围广、治理难度大等特点，应急管理的行动策略面临着更大的挑战。如何有效回应跨域应急管理协同问题，是实务界和理论界需要共同思考的重大命题。粤港澳大湾区建设是国家战略层面的政策谋划。一个国家，两种制度，三个关税区和三种货币的特有属性，人缘相亲、山水相连、文化同源、经济互补的独特因素，使得粤港澳三地的交流合作十分紧密。与此同时，粤港澳大湾区同样面临着各类风险的挑战，各种致灾因子高度复合化。粤港澳大湾区“9+2”的组合模式及其内生特性，使得其所面临的风险具有高度的同质性与跨界性等特征。这也使跨境应急协同面临新的考验，跨区域间应急管理的重要性和迫切性日益彰显。基于此，充分发挥我国制度和治理优势，第 1 期文宏 等:共识凝聚与要素衔接:粤港澳大湾区应急管理共同体建设研究17协同粤港澳三地共同携手应对灾害，推进应急协同，提高跨域整体性管理效能，建设应急管理共同体，对于落实国家重大战略、建设韧性湾区而言，具有重要意义。二、文献综述与理论构建(一)文献综述在跨区域应急管理实践中，区域间的府际协同是提升治理效能的重要结构性力量。应急管理的不确定性，与科层制管理的确定性之间存在必然的冲突。这是因为在不同的制度场域下，区域间的风险波及性较强，各地处置突发公共事件在实践标准层面缺乏共识2，跨域间应急协同机制的运作效果并不理想。如何精准把握府际关系的特殊性，从府际协同角度，深刻理解府际冲突中内耗与创能的转化，加强应急管理的跨区域合作研究，成为学术界重点关注的议题。在中国纵向府际情境中，应急管理实践存在立场摇摆不定等现象，这主要是因为激励与监督机制在纵向府际关系发展中的缺失3。王频等4 认为是不同政府力量的失衡导致出现了腐败、选择性执法、竞争无序等失序现象。陶鹏等5 描述了不同层级政府的应急协同困境，探讨政治注意力演化为国家治理现代化的价值，为府际合作与协同研究提供了新的研究视角。除此之外，陈剩勇等6 从成本和效率的角度，阐释了纵向府际间的关系逻辑。上下级政府之间的合作障碍，实质上源自等级链条与地方信息私有化之间的矛盾，这影响着突发事件的信息传播质量和风险处置速度。陶鹏7 基于权责关系，探讨了纵向府际关系转型所面临的严峻挑战，通过制度文本分析，深度剖析处置应急事件政府协同的府际障碍。在风险社会中，不同区域的府际合作并不局限于上下级之间，同样存在于横向府际关联合作之间。随着风险的不确定性增加，各类复杂且关联紧密的突发事件，对中央政府与地方政府之间、地方政府间以及政府内部各部门间的互动合作形成了新考验。新兴风险的外溢性趋向对创新和优化府际管理、实现应急协同提出了新挑战8。Godschalk9、陈朋10 基于府际间利益关系协调视角，关注政府自利性的命题，强调政府间的信任度较低、合作动力不足、合作规则失效等府际冲突，是横向府际间协同的重要症结，导致地方政府难以有效应对跨区域的突发事件。地方政府还受限于多目标任务竞争格局11，面对复杂的跨区域风险，府际间存在利益冲突，难以有效实现横向的府际协同。现有跨区域应急管理的研究，从应急主体、功能职责、区域划分和层级归属等方面进行了讨论12 14，强调关注不同区域的政府协同治理要素。针对不同风险因子的突发事件，推进了应急协同的理论探索，为强化应急管理效能提供了很好的启示。但总体而言，较少有研究将粤港澳大湾区作为分析样本，关注粤港澳大湾区在政治制度、规则体系等方面的差异，也比较缺少关于粤港澳应急管理协同的研究，对大湾区在府际关系的特殊性关注不够，导致相应的理论解释力不足，难以有效回应粤港澳大湾区应急管理实践中的各种议题。如何立足“一国两制三关税区”的特有属性，聚焦粤港澳大湾区应急协同研究，优化交流合作创新的制度环境，推进大湾区内部之间的府际合作，推进应急资源的高效、便捷、有序流动，加快韧性湾区建设，不仅是坚定不移维护国家安全，推进国家应急管理体系和能力现代化的重要研究议题，而且是推进不同制度场域的应急协同的关键所在。为此，有必要以系统性和整体性思维，从理念、制度、体制和机制等维度，探讨相应的制度设计，推进粤港澳大湾区应急管理共同体建设。(二)理论构建在当今社会，各类风险存在高度的不确定性。突发事件影响的外溢性特征以及不同主体的异质性结构，使应急管理面临着严峻挑战。跨区域的应急协同往往存在严重的信息壁垒，沟通交流不够畅通，跨域理解存在差异，资源很难有机整合等突出问题。然而，粤港澳大湾区建设，需要遵循“一国两制”的基本国策，坚定不移地履行维护国家安全的共同义务，维护“港人治港”“澳人治澳”的高度自治，这是粤港澳大湾区天然存在的制度场域差异。粤港澳大湾区的应急协同，不仅要回应跨区域协作存在的突出问题，而且要关注各类风险要素的交叉流动，甄别庞杂的危机管理信息，有效抑制风险的模糊性，减缓突发事件发生的紧急性，克服各类风险要素的跨区域衍生，避免产生系统性风险。与此同时，应急管理须正视应急管理制度的差异，关注不同制度场域的理18华 南 理 工 大 学 学 报(社 会 科 学 版)第 25 卷念差别，克服应急管理措施的不同步问题，推动共识凝聚和要素衔接，有效填补应急管理的协同落差，加快推进应急管理共同体实践。正是在复杂的府际关系背景下，不同价值理念、制度、体制等内容难以完成有效匹配15，应急管理结构呈现出较大的不稳定性，导致跨区域应急管理成效欠佳16，难以实现制度优势向治理效能的有效转化。为此，本研究立足于“一国两制”特性，坚决维护国家主权、统一和领土完整，聚焦粤港澳大湾区跨界应急管理协同落差，充分发挥两种制度的优势，针对应急管理症结，构建粤港澳大湾区应急治理共同体研究框架，如图 1 所示，推进粤港澳大湾区的应急管理共同体建设。图 1粤港澳大湾区应急治理共同体研究框架三、粤港澳大湾区的应急管理症结与协同落差粤港澳大湾区是一个存在制度差异的管理场域，粤港澳三地政府之间的应急理念与管理制度存在一定差别，体现在应急理念、机制协调、制度对接、资源整合等方面，须激发应急协同的内生需求，突破跨区域应急协同的瓶颈。(一)应急管理理念与协同共识呈现分歧在应急管理理念维度下，粤港澳大湾区应急管理共同体建设要关注多主体如何达成理念共识的命题。当前，在粤港澳大湾区的发展过程中，不同主体之间联系更加紧密，管理事务日渐复杂，不同领域的协同性组织网络逐渐增多，受到灾害衍生风险影响的可能性大幅增加。要达成粤港澳大湾区的应急协同目标，各地需要实现对彼此应急治理理念的相互认同，对应急管理的总体制度框架相互认可。这是推进跨区域应急协同，构建应急管理网络的前提基础。内地政府与香港、澳门特区政府的应急协同行为，沿袭不同制度的路径依赖影响，在应急管理理念方面拥有不同的价值取向。内地的应急管理以人民为中心，遭遇突发事件时可以紧急调配多方资源，共同应对应急事务。在应急管理的过程中，政府居于主导地位。经过多年的建设，应急事务的管理责任逐步转换为以属地管理为主。各级政府都高度重视应急管理工作，形成了明确的职责分工与权限划分的组织体系，强化应急管理成为全社会的共识。香港多是延续美国、英国、加拿大的应急管理理念，在应急管理框架建设上主要吸收上述国家的应急管理实践经验，重视应急处置的公信力，注重应急信息的及时发布，关注应急体系建设中的专家作用，重视激发民间组织及志愿者的相关力量。澳门则是注重与内地的紧密合作，充分发挥“一国两制”的制度优势，在应急管理领域，澳门与广东省签订 粤澳合作框架协议，重视吸收内部的应急管理经验，组建了常态化应急指挥机构与临时性应急指挥机构，建设形成了应急管理的顶层体系与基层网络。粤港澳三地的应急管理理念各有差别，因此，目前在应急管理共同体建设中，还难以很好地满足统一行动的基本要求。粤港澳大湾区各地在构建应急管理共同体时，在应急管理领域也呈现不同的举措。当面第 1 期文宏 等:共识凝聚与要素衔接:粤港澳大湾区应急管理共同体建设研究19临跨域的共同应急管理事务时，三地政府多会因自身应急管理的惯性，表现出不同的应急状态。例如，在重大公共卫生事件处置中，在紧急状况下公共权力行使的边界方面，内地与港澳之间存在差异。对于如何做好紧急状态下的公民权利保护等议题，三地均存在不同的价值取向。三地政府在应急处置的优先选项中，通常会采取不同的应急举措，呈现出不同的关注要点，如在应急信息的优先发布、保障公民的知晓权利、紧急状态的执行效率、应急结果的及时反馈等方面均存在理念上的不同。(二)应急管理制度与行动框架难以契合粤港澳大湾区应急管理共同体的建设，要求跨区域形成应急管理制度与行动框架的统一。粤港澳大湾区处于一个完整的地理单元，区域内出现的各类风险容易关联，形成衍生风险。各地如何用应急管理实践，采用固定制度的形式，以确定性的措施，处置各类不确定风险，成为粤港澳三地融合行动框架的关键所在。因此，做好大湾区应急管理制度的衔接，可以充分发挥粤港澳三地在不同领域的各自优势，有助于推进应急处置过程中的模糊性命题研究，有效调节各利益关联方之间的矛盾冲突。在此背景下，如何在粤港澳大湾区的国家战略背景下，激发不同主体的应急协同需求，形成相互契合的应急管理制度与行动框架，是跨域应急管理的主要议题。实践中，粤港澳三地采取不同的应急管理制度，拥有不完全一致的事件处置程序和危机等级划分标准，一定程度上影响了跨区域的协调联动。首先，内地的应急管理制度，在制度设计层面，具有较强的纵向府际协同特性。在常态管理时多遵循从上至下的贯彻执行原则:由国务院作好应急管理的顶层规划，各级地方政府具体推进应急管理中的“一案三制”，