公共资源交易改革对营商环境...27市的模糊集定性比较分析_寇晓东.pdf

甘肃行政学院学报2022年第3期公共资源交易改革对营商环境的影响路径研究：基于长三角27市的模糊集定性比较分析寇晓东张吴（西北工业大学公共政策与管理学院，西安710129）【摘要】建设全国统一大市场是我国在新发展阶段构建“双循环”新发展格局的战略部署。公共资源交易市场是我国特有的要素市场，深化公共资源交易领域“放管服”改革具有鲜明的时代意义和多重政策效果。本文以长三角一体化中心区27市为对象，基于公共服务协同供给理论建立公共资源交易改革分析框架，结合fsQCA方法对公共资源交易改革影响城市营商环境的作用路径进行分析探讨。研究发现，公共资源交易改革相关要素对城市营商环境的影响路径存在三种组态，即部门协同治理型、财力-监管双驱动型和财力驱动+上下联动型。据此得到深化公共资源交易改革的政策启示，包括提升交易平台“信息软实力”与交易市场“治理软实力”，交易服务“好差评”应以公共价值为准绳，以及公共资源配置应实现“中立赋能”，从而进一步优化城市营商环境。【关键词】公共资源交易；营商环境；协同供给；定性比较分析【中图分类号】D630；F284【文献标识码】A【文章编号】1009-4997(2022)03-0075-14一、问题的提出在“双循环”新发展格局视野下，构建市场化、法治化、国际化营商环境是推动我国经济高质量发展的重要保障。2020年起，世界银行发布的 营商环境报告 将“Selling to the Government”作为正式评估指标，占营商环境总得分比重的1/111，可见以政府采购为代表的公共资源交易受到国际重视。中国情境下的公共资源交易，既包括公共部门对公共物品及服务的采购招标，也包括公共部门对其所拥有和控制的各类行政许可资源的出让2。比较而言，英美等发达国家的公共采购（Sourcing of Public Services）与我国的公共资源交易在概念上较为接近，但我国公共资源交易的范围更广。公共资源交易改革推进20年来，整体呈现三项特征：一是从相对分散的公共资源交易平台起步，实现了从信息数据整合共享到区域一体化的深度融合，交易规模不断扩大。2020年全国公共资源交易额近 20 万亿元，约占当年 GDP 的20%，其中北上广深等发达地域的公共资源交易额占各地GDP的比重都超过30%3。二是公共资源交易目录范围，由工程项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等，逐步扩大到适合以市场化方式配置的自然资源、资产股权、环境权等各类公共资源。三是各地围绕公共资源交易监管，不断探索业务模式且跨部门协作态势明显，包括发改委牵头的公共资源交易联收稿日期：2022-04-25作者简介：寇晓东，博士，西北工业大学公共政策与管理学院副教授，研究方向：行政管理、城市治理；张吴（通讯作者），西北工业大学公共政策与管理学院硕士研究生，研究方向：行政管理。基金项目：国家社科基金后期资助项目“系统论视域下的行政审批局改革研究”（21FGLB080）。市场治理与公共经济研究-75甘肃行政学院学报2022年第3期席会议模式，政务办或行政审批局主导的公共资源交易改革、行政审批制度改革及“最多跑一次”改革的“三位一体”模式，以及另设公共资源交易监管机构并将交易监督执法权与平台行政主管权合二为一的集中管理模式等4。从我国营商环境评价体系和公共资源交易改革现状来看，公共资源交易改革对优化营商环境具有重大意义。首先，公共资源交易平台整合扩大了公共资源交易市场规模，平台数据共享催生了“互联网+公共资源”“大数据+公共资源”等政务创新，提升了公共部门公共资源交易服务的质量和水平，因此公共资源交易改革从公共服务、创新环境、金融服务维度影响营商环境。其次，公共资源交易目录扩容是我国政府创新资源配置方式的重要体现，属于政务公开范畴，且目录涵盖范围越大，参与到公共资源交易活动中的市场主体就越多，因此公共资源交易改革从政务环境和市场环境维度影响营商环境。最后，公共资源交易监管立法在多部门协商中诞生，人大代表呼吁以公共资源交易立法推进全国统一大市场建设，因此公共资源交易改革从法治环境维度影响营商环境。当前，尽管公共资源交易改革已步入深水区，但统一开放的公共资源交易市场尚未形成，改革的碎片化问题依然凸显。对此，党的十九届五中全会明确要求在高标准市场体系、要素市场化配置等领域深化改革，国务院近期强调加快建设全国统一大市场、打破地方保护和市场分割，国家发改委也印发了 关于推动长江三角洲区域公共资源交易一体化发展的意见，要求长三角三省一市推动公共资源交易一体化，为全国范围改革积累有益经验。另一方面，尽管学界在营商环境领域的研究已较为丰富，但既有文献多集中在营商环境评价指标体系建构和营商环境对市场主体行为影响等方面，对营商环境优化逻辑的研究还不充分，且现有研究主要关注审批制度改革、互联网+政务服务5-7等影响因素，对公共资源交易改革这一重要且特殊的主题尚缺乏足够关注。为此本文以长三角地区城市在公共资源交易改革方面的先行经验为基础，聚焦探讨该项改革对城市营商环境的影响机制，以期为公共资源交易改革的整体推进提供理论参考与经验借鉴。二、概念界定与文献回顾鉴于国内外公共资源的内涵差异，本部分首先讨论界定公共资源、公共资源交易改革等概念，然后分析公共资源交易改革与营商环境优化之间的互动关系。（一）概念界定：公共资源与公共资源交易改革从公共经济学理论视角看，埃莉诺 奥斯特罗姆在萨缪尔森公共物品理论基础上进一步提出“公共池塘资源”8。“公共池塘”物品是一种准公共物品，具备效用的不可分割性、受益的非排他性和消费的竞争性三种属性。从我国公共资源主体政策内容看，国家发改委2020年发布的 全国公共资源交易目录指引 指涉的公共资源既涵盖与人类生存息息相关的自然资源，也包括社会资源及其衍生的政府行政资源。也有学者结合我国部门改革实践讨论“公共资源”的概念，认为其指公共部门所拥有或经公共部门授权管理的有形资产和无形资产的总称2。国家发改委会同工信部、财政部等14个部门颁布的 公共资源交易平台管理暂行办法，明确“公共资源交易平台”是实施统一的制度和标准、具备开放共享的公共资源交易电子服务系统和规范透明的运行机制，为市场主体、社会公众、行政监督管理部门等提供公共资源交易综合服务的体系。因此，公共资源交易可视为上述公共资源在国务院或地方政府规定的交易平台中进行公开交易的活动。进一步，公共资源交易改革指我国各级政府围绕公共资源交易平台的整合共享、数据管理等所实施的系列变革，表现为不同维度的“多合一”：（1）多中心合一，把分散的交易市场整合为统一的公共资源交易平台；（2）多数据合一，把不同类别的资源交易数据集聚到统一的公共资源交易系统；（3）多规合一，把不同的业务流程修订为统一的服务规范。从广义视角来看，公共资源交易改革不仅是一种平台整合及共享的物理变革，由此引发的价值创造互动9、监管模式挑战和市场协同治理等也是其应有的内涵延伸。据此认为，公共资源交易平台及其监管部门整体上可视为“平台型政府”10，其在运用互联网、大数据等技术工具市场治理与公共经济研究-76甘肃行政学院学报2022年第3期整合协调自身管理架构的同时，也推动公共资源交易市场的合作治理，进而优化公共资源市场配置和市场环境，并将“放管服”改革引至公共资源交易领域。本文探讨的公共资源交易改革属广义范畴，图1展示了笔者对公共资源交易改革相关概念的分析界定。（二）公共资源交易改革与营商环境优化自党的十八届三中全会提出市场在资源配置中起决定性作用后，不同类别的公共资源如何进行市场化配置成为经济体制改革深化的重要突破口。初期，学界基于 中华人民共和国行政许可法 阐述资源配置类行政审批改革的必要性，呼吁政府加强公共资源管理与资源出让收益分配，为公共资源交易目录的形成奠定了理论基础。后续随着各地公共资源交易平台的建立及整合，学者们积极关注公共资源交易平台的功能拓展与腐败治理11-12、资源配置方式创新与改革行动方向13等前瞻性议题。尽管已有研究围绕公共资源交易改革的演进逻辑、行为表现、政策效果等奠定了对改革的认知基础，但为了探讨其与营商环境的具体关联，还需要进入改革涉及的公共服务、政务环境、市场反应等场域进行相应分析。结合对文献的整体把握，以下从政府权力分配、公共资源配置和市场主体获得感三个维度，集中梳理公共资源交易改革与营商环境之间的互动关系。1.政府权力分配维度公共资源交易改革打破了行政监督管理部门既是“运动员”又是“裁判员”的权力集中格局，纠正了管办不分14。有学者考察各地公共资源交易平台整合实践发现，以公共资源交易平台为载体的多头管理15格局逐步形成。一方面，行政监管部门配合公共资源交易改革要求推进系统整合与人员划转，依法监管交易行为；另一方面，负责指导协调改革工作的牵头部门（发改委或政务办、审批局）成为公共资源交易平台的上级行政主管部门，管理平台的交易运行服务（见图2）。对此，蔡小慎等基于利益相关者理论，指出地方政府在公共资源交易管理中担任执行者、代理人和招标人的角色，“经济人”理性与自由裁量权滥觞极易导致利益冲突和委托-代理失灵16。邱安民等通过研究公共资源交易改革政策实施效果，发现参与公共资源交易管理的政府权力主体尚未形成闭环监管体制17。而地方政府则围绕公共资源交易“管办分离”改革引发的多头监管问题，探索形成了四种监管模式18，分别为“议事协调、分散监管”“综合管理+行业监管”“集中监管+共同监管”和“统一集中监管”。尽管各地探索出的公共资源交易监管模式不尽相同，但公共资源交易从分散市场走向集中平台的本质，是将行政操控19与市场服务分开的行政体制改革。从政府权力分配维度看，中央顶层设计决定了公共资源交易“管办分离”、遏制腐败的改革导向，地方政府则进一步探索了公共资源交易“监”与“管”的边界。因此，公共资源交易改革促进了行政权力分配更科学、政府职能定位更明确，对营商便利化起到了积极作用。图1公共资源交易改革相关概念市场治理与公共经济研究-77甘肃行政学院学报2022年第3期图2公共资源交易管理关系2.资源配置维度从资源配置的维度来看，公共资源交易改革发挥着市场配置资源的决定性作用。首先，公共资源交易改革是党和政府顺应经济体制改革而实行的资源配置方式变革。王丛虎等基于公共价值理论视角，探究了我国70多年来公共资源配置方式的变革与发展20。政府采购中心、工程招投标中心、土地交易中心、产权交易所等分散的交易市场，实现了公共资源配置权从单一行政审批模式向市场配置和行政监管相结合模式的过渡，减少了政府直接参与公共资源配置过程的“公地悲剧”。而公共资源交易平台在政府监管下进一步运用价格竞争、合同契约等市场机制，在避免资源配置负外部性的同时实现了资源配置效率最大化21。其次，公共资源交易改革是政府提供公共物品和公共服务配置模式的变革。西方国家基于“契约约束机制”，建立了公共服务多元采购的公私合作制度22。政府与私人部门在公共物品服务领域建立合作关系的本质，是政府以市场方式寻找匹配的合作伙伴，使得政府和私人部门充分发挥各自的禀赋优势23，集体合作产生规模收益。最后，公共资源交易改革推动了我国公益服务型事业单位迈向“自立与理性”的自我形态变革，进一步提高了市场配置资源的效率。全国各地公共资源交易平台的主流性质是行政事业单位和地方政府出资设立的国有企业。保留事业单位性质的公共资源交易平台在导入市场性要素后，能够有效降低财政负担、发挥平台公益服务职能。深圳、广州、重庆等地率先进行了公共资源交易机构改制为国有企业的事业单位改革。与行政事业单位相比，企业化经营的公共资源交易平台经营模式更灵活、服务效率更高、业务拓展能力更强。3.市场主体获得感维度公共资源交易过程中，市场主体对公共价值的诉求是减少腐败、降低成本和公平竞争。近年来，各地公共资源交易改革部门以打造公平公正、廉洁高效的交易市场为目标，创新公共资源交易管理制度、深化公共资源交易平台整合共享，由此形成了市场主体活跃与政府职能转变的良性互动，营造出“亲清”政商关系。孔守斌等研究发现，公共资源交易领域以金融机