公众参与对我国大气污染治理效率的影响研究_高旭阔.pdf

2023年第2期/公共管理GONGGONGGUANLI一、引言自20世纪70年代以来，我国生态环境遭遇了前所未有的挑战，经济的高速发展付出了巨大的环境代价。2015年，北京等地出现长时间持续性的雾霾天气，导致学校停课、企业停工，严重影响到公众生产、生活和健康，政府首次开启空气重污染红色预警1。此外，参照2021年中国生态环境公报可知，上年度全国范围内空气质量超标城市占比为40.1%；PM2.5超标天数占比为6.8。生态环境的恶劣成为我国可持续发展道路上的重大挑战，全面推进生态环境治理刻不容缓。大气污染具有明显负外部性，从市场体系视角推进大气污染治理，容易产生“市场失灵”现象。此外，有的地方政府仍以“经济人”身份处理环境污染问题，以GDP为首要发展内容，使政策发生变质，环境治理也将面临“政府失灵”风险。而公众身为受环境影响及环保权益相关者，对环境状况的反映和良好生态的需求最为准确和直接，将公众作为一个参与主体，能从一定程度上解决政府失灵和市场失灵问题2。2015年9月，国家颁布环境保护公众参与办法指出，公众可以通过电话、信函、检举等途径参与环境治理过程，这一举措赋予公众参与以法律地位。同时，党的十九大报告明确指出，要畅通公众参与渠道，构建政府主导、企业主体、社会组织和公众多方参与的新型多元共治体系，确保生态环境治理体系和治理能力现代化进程不断加快，公众参与的地位和必要性得到进一步强调和巩固。因此，深入探究公众参与环境治理的实际效果，具有重要的理论指导意义和实践价值。二、文献综述伴随经济增长而产生的环境污染问题，吸引了学者的广泛关注，已有研究主要集中在环境治理效率测算、影响因素分析及公众参与环境治理等方面。（一）环境治理效率测算研究环境污染治理效率高低，能反映地区的污染程度及治理能力，早期研究多采用变量间的比值和运算来表示污染物的治理效率35。而环境污染治理过程涉及多种投入和多种要素，简单的公式计算很难体现变量间的复杂关系，故后期学者普遍利用数据包络模型进行环境污染治理效率测算67。而在生态环境逐渐恶化的背景下，单纯测算效率值已无法满足我国高质量发展所需，深入的影响因素分析才能为提高污染物的治理水平提供参考。（二）环境污染治理影响因素研究要全面改善环境状况，单纯测算污染治理效率值远远不够，还需进一步分析其影响因素及影响程度。已有文献按研究范围可分为省级范围内地市效率及全国范围内省际效率两种。一部分学者将视角聚焦于具体省份或城市群，只评价该范围内的环境治理效率，其结论更具特殊性和针对性。吕晓剑等（2020）基于山东省的经济、环境状况，对省内各城市大气环境进行了效率测算及评价，认为青公众参与对我国大气污染治理效率的影响研究 高旭阔苏诗钦（通讯作者）摘要：利用超效率 SBM 模型，测算 20062015 年我国各省份大气污染治理效率，实证分析不同公众参与途径对大气治理效率的影响。结果显示大气污染治理效率呈西高东低、整体平稳特征。公众参与回归结果显示，全国维度上，公众来访和人大建议对提升大气治理效率有显著促进作用；区域维度上，公众来访仅对东、中部地区产生影响；人大建议不能提高东部地区大气治理效率；政协提案仅在子样本回归中呈现显著作用。建议完善公众参与政策，分区域、有侧重地指导公众参与行为，加快构建现代环境治理体系。关键词：大气污染治理；公众参与；超效率 SBM；区域异质135DOI:10.16517/12-1034/f.2023.02.0152023年第2期/岛、烟台等市效率更高，而潍坊、菏泽等市大气环境治理能力仍有较大的提升空间，经济实力和科技创新是显著提高大气效率的因素8。林江彪等（2021）从静态和动态角度分别评估了黄河流域周边城市的环境效率，并对其时空变化规律加以分析，认为沿黄河流域城市资源环境效率普遍不高，未达到有效程度的城市偏多；环境方面的财政投入有利于提高环境效率，而城镇化水平与城市资源环境效率水平成反比关系9。另一部分研究将视角提升至全国层面，从更宏观的角度分析我国各区域及省市环境治理情况。相对于省级范围的研究而言，该类研究考虑了环境污染的溢出效应，试图得出更为普遍、适用于全国范围的结论。叶菲菲等（2021）创新性地采用多种交叉效率方法考察我国大气治理效率，并对结果进行对比分析，以期提供更可靠的评价模型10。喻开志等（2020）从国家层面评价了大气治理效率，并分析审计工作对于治理效果的影响，结果表明，政府环境审计工作能有效促进大气污染治理效率提升11。而在环境污染的类型选择上，除了对单独一类污染物进行研究外，还有研究将包含废水、废气和固体废弃物在内的综合环境治理效率作为研究对象进行实证分析。杨冕等（2020）综合考虑了我国工业废水和废气的相关投入和产出情况，通过SFA方法测算我国各省份的工业污染治理效率12。董会忠等（2021）将废气、废水和固体废弃物共同纳入效率测算的指标体系，评估长江流域涉及的三大城市群的环境规制效率，认为长三角城市群的效率处于最高水平，而中游各城市效率水平相对落后；此外，市场化及对外开放程度高，有利于长三角地区环境效率的提高13。（三）公众参与环境治理研究随着政府和市场对环境改善作用的弱化，社会和公众逐渐进入环保治理领域并成为“主角”之一。部分学者也意识到公众亦是环境治理的参与方之一，故通过识别公众参与途径，重点研究该主体对环境治理的影响。吕志科等（2021）考察了公众参与对环境质量的影响，认为新媒体方式下的公众参与对环境质量改善有明显促进作用14。张国兴等（2021）识别出不同公众参与方式，并衡量其对全国各省份减排效果的影响，认为公众环保信访活动对环境治理的影响程度不及人大代表建议和政协委员会提案15。李政大等（2021）同时分析公众和政府对环境治理的影响作用及二者之间的交互作用16。初钊鹏等（2019）基于三方博弈模型，检验各主体对环境治理的影响并由此证明公众参与的必要性17。梳理已有研究发现：第一，多数文献以综合环境治理为研究对象，选择包含废水、废气等多种污染类型的综合污染指标表征，变量选择的精度有所欠缺，易产生较大误差；第二，政府、市场方面的直接性影响因素成为实证分析的热点，如人均GDP、产业结构、外商投资、传统环境规制等，仅有少部分学者考虑到社会和公众这一自主型环境规制。然而，公众参与是否能显著影响大气污染治理效率？何种公众参与途径对大气污染治理效率的积极作用最明显？我国幅员辽阔，公众参与对大气污染治理的影响是否存在区域异质性？若存在，应提出何种“因地制宜”的政策建议？分析以上问题，对于我国搞好环境治理工作具有一定参考价值，而目前学者并未对此问题形成一致结论。因此，本研究利用我国省级面板数据，运用效率测算模型评价大气污染治理效率，在此基础上，对公众参与影响效果进行回归分析，考察各种公众参与行为的效用大小，从而为政府政策制定、公众行为选择提供理论依据。三、研究设计与数据（一）数据包络模型数据包络分析法（DEA）是一种可以同时考虑多个投入和产出变量的效率测算方法，其主要适用于测算并对比有相同指标结构的多个个体的效率大小。传统的数据包络模型主要有CCR和BCC两种，由于二者均属于径向模型，最终的测算结果因未考虑松弛变量而普遍偏高。针对这一问题，Tone（2001）在传统模型基础上进一步将松弛变量考虑在内，得到改进后的非径向SBM模型，使效率测算的精度大大提高18。但是，以上模型均无法对所有决策单元进行彻底的效率值大小比较。由此，能使决策单元效率值超过1的超效率DEA模型应运而生19，其最大的优点是能完成已达到DEA有效的决策单元的进一步排序，解决了可能出现多个效率值为1的问题，完全弥补了SBM模型的缺陷，使效率测算和评价更为精确合理。因此，本研究涉及的大气污染治理效率测算，将采用产出导向下的超效率SBM模型完成。假设效率测算包含n个被评估的决策单元，每个决策单元均包括投入变量、期望产出和非期望产出三个向量，分别为xRq、ygRu1、ybRu2，则定义如下变量矩阵：X=x1,xnRqn0（1）Yg=yg1,ygnRu1n0（2）Yb=yb1,ynbRu2n0（3）规模报酬可变的超效率SBM模型线性规划形式为：*=min1qqi=1xixi01u1+u2（u1r=1y?grygr0+u2i=1y?blybl0）（4）公共管理GONGGONGGUANLI1362023年第2期/s.t.x?ni=1,0ixi,ygni=1,0iygi（5）ybni=1,0iybi,x?x0,ygyg0,ybyb0ni=1,0i=1,yb0,0（6）上式中，*代表大气污染治理效率，q代表投入变量，u1代表期望产出，u2代表非期望产出变量。（二）面板回归模型参考效率测定两阶段法，本研究第一阶段利用超效率SBM模型测算大气污染治理效率，第二阶段进行公众参与影响情况回归分析，其中解释变量为各种公众参与途径的参与强度，被解释变量为上一阶段的效率测算结果，控制变量为除公众参与外的其他主要影响因素。通过进行Wooldridge、Wald及Pesaran检验，发现本研究面板数据存在异方差、自相关及截面相关问题，故采用能改善此类数据问题的面板校正标准误模型（PCSE）进行相对可靠的回归分析。回归模型如下式：Yit=0+1letit+2visit+3sugit+4propit+5pgdpit+6indit+7popit+8eduit+9fdiit+it（7）式中，Y代表大气污染治理效率，i代表地区，t代表时间，0代表常数项，(19)代表各影响因素系数，代表随机误差项。（三）变量选取及数据来源1.被解释变量回归分析中被解释变量选取测算出的大气污染治理效率表示。依据超效率SBM模型，本研究构建涉及多种投入和产出的指标体系。在投入要素方面，根据大气污染治理过程，识别出固定和变动资产投入两部分。一方面，废气治理的场地和设备是治理过程中占比较大的固定资产，故将废气治理设施数作为固定资产投入的代理变量；另一方面，由于治理设施在运行中涉及人、料、机等多方资源，过程灵活复杂，故选择废气治理运行费用表征变动资产投入。产出指标主要包括工业废气中几类污染物的排放量和去除量。本研究参照我国当前空气污染状况，确定工业二氧化硫、氮氧化物和烟粉尘作为主要污染物进行研究。鉴于个别省份工业氮氧化物去除量的数据可靠性较低，考虑在投入产出指标体系中去除该变量。在效率测算过程中，污染物去除量被认为是期望产出，与大气污染治理效率成正相关关系。因此，工业二氧化硫去除量及烟粉尘去除量可直接代入效率测算模型。而三类污染物的排放量均为非期望产出，其数值越大，代表大气污染治理效率越低，故对其取倒数后代入模型测算。2.解释变量本研究将公众参与水平作为实证分析的解释变量。根据环境保护公众参与办法及已有相关研究可知，我国公众参与途径主要包括书信、上访、人大提议、政协提案，以及微信投诉和网络投诉等新型线上参与途径。我国2015年开通“12369环保举报”微信平台并逐渐推广使用，此前，公众多通过传统参与途径进行环保投诉。因此，在公众参与水平的衡量方面，结合本研究内容和时限，选取公众来信、公众上访、政府承办的人大建议和政府承办的政协提案四个变量进行表征。根据我国信访条例规定，公众通过书信、邮件、传真和上访等形式进行问题反馈或投诉的行为，均可定义为公众信访，即公众环境来信和上访是相对直接的公众参与方式，能快速反映出社会对于生态环境的诉求。此外，由于人大代表和政协委员均需要履行为人民服务、了解并切实反映人民群众诉求的义务，因此两者须基于群众反映、代表广大社会公众向政府提出环保相关的建议和提案，以达到社会公众间接参与环保事项的效果。故本研究在公众参与指标选取上综合考虑了直接和间接途径，以期能提高指标多维性，从多角度准确反映公众环保参与强度。3.控制变量大气污染治理过程复杂，其效率并非只受单个因素影响。为得到更加科学准确的结果和结论，本研究从经济水平、人口规模、产业结构、外商投资及教育水平五个方面确定控制变量。经济水平以各地区人均生产总值予以表征，根据环境库兹涅茨曲线理论，环境污染情况与社会经