公共教育服务可及性扩展的共同富裕效应_李永友.pdf

收稿日期：作者简介：李永友（），男，安徽和县人，武汉大学财税风险管控研究中心教授，博士生导师。柏 霖（），女，湖北十堰人，武汉大学经济与管理学院博士生。基金项目：本文为国家社会科学基金重大招标项目“三期叠加下统筹稳增长、促转型和防风险的积极财政政策提质增效研究”（）、国家自然科学基金面上项目“促进公共服务质量充分均衡的财政激励机制：基于公共教育和医疗卫生服务质量调查的经验研究”（）和浙江省自然科学基金重点项目“国家治理视角下促进基本公共服务均等化的地方财政体制机制研究”（）的阶段性研究成果。财贸研究 公共教育服务可及性扩展的共同富裕效应李永友 柏 霖（武汉大学，湖北 武汉）摘 要：巩固脱贫成果，扎实推进共同富裕，可以通过扩展公共服务可及性让低收入家庭获得持续增收能力来实现。基于 年的免费义务教育改革研究发现，免费义务教育改革就是一个统筹脱贫和共富的成功经验。免费义务教育通过授予贫困家庭以“渔”，让贫困家庭子女不仅可以完成义务教育的学习，而且有更大机会接受到高中乃至大学教育服务，从而缩小不同收入组别家庭受教育程度的差距，以及相应的人力资本积累差距。免费义务教育正是通过这种“授人以渔”而非“授人以鱼”的方式，不仅让贫困家庭的子女获得了更高人力资本积累，从而在其成年后获得更高收入，而且因缩小不同收入组别间人力资本积累差距改善了全社会收入再分配，助推了共同富裕。关键词：义务教育可及性；授人以渔；收入分配；共同富裕中图分类号：；文献标识码：文章编号：（）：一、引言及相关文献回顾在脱贫攻坚取得胜利、全面小康社会建成后，中国正式开启了第二个百年奋斗目标 共同富裕的新征程。关于如何实现共同富裕，无论是学术界，还是各级政府，抑或是社会公众，已经取得了广泛一致。实现共同富裕，首先得富裕，这个富裕不仅是指已经富裕的人，更是要让没富裕的人达到富裕，即所谓的“提低”，因为只有“提低”了，“扩中”的目标才有可能实现和巩固。正因如此，提高社会低收入群体的收入水平被认为是共同富裕的关键（范从来，；李实，），所以促进低收入群体尽快富裕起来，自然也就成了共同富裕的首要任务（李实，）。那么，如何让低收入群体富裕起来呢？在脱贫攻坚过程中积累的一些经验对今天具有重要价值。例如，通过对口帮扶、产业扶贫、救助脱贫等，都能在短时间内让低收入家庭或个人走出贫困。然而最近的一系列调查研究发现，由于缺乏相应的学习能力，相当部分的脱贫群体缺乏可持续增收能力，从而出现脱贫脆弱现象。这一情况对今天解决低收入群体增收和富裕问题具有重要启发意义，让低收入群体富裕起来首先得让其具有可持续自我增收能力，任何救助或援助性质的增收只会是暂时的，否则，不仅不利于共同富裕目标实现，还会导致被救助者行为扭曲。单纯依赖财政支持不仅增大财政负担，也不具有可持续性。为此，提高低收入群体的持续增收能力，必须要回到更为根本的问题上，即财政支出最终需要“授人以渔”。从国内外历史经验看，决定个体持续增收能力的因素尽管有很多，但教育和健康总被认为是最为重要的两个“渔”。从三年脱贫攻坚行动后的评估结果看，那些脱贫脆弱的家庭和个人，要么是健康问题，要么是受教育水平问题，前者因健康问题无法持续从事有收入的工作，后者因受教育水平较低只能从事那些收入低又不稳定的工作，而更重要的是，这些工作在信息技术时代最容易被取代。可能正因教育和健康对个体和家庭的重要性，保障人的受教育权和健康权一直被视为各国政府应尽的责任，让适龄儿童上得了学、读得起书，让每个人能获得必要的健康救助，成为各国政府相当重要的两项义务。对教育和健康的重视，就是因为教育和健康是个人发展的条件，受教育水平提高和健康改善有非常显著的增收效应。（）基于不同教育回报率的研究发现，不同层级教育都有相当高的回报率，其中教育对年轻男性的收入效应更大。杨娟等（）研究发现，贫困家庭子女较低的教育参与率是家庭间收入差距扩大的根本原因。程名望等（）的研究发现，中国农村贫困率的逐年显著降低主要得益于农村居民在健康和教育方面的人力资本改善。杨俊等（）研究指出，教育扩展有利于收入不平等的改善。胡安宁（）的研究甚至还发现，教育和健康之间实际上存在正反馈效应，就是说，提高教育水平有非常显著的健康回报。（）基于美国 年的数据也发现，健康对教育有很强的促进效应，健康能显著促进个人的教育可获得性，两者共同提高了个人获得更好工作岗位的机会。正是由于教育对受教育者个体的长期影响以及对家庭增收的积极作用，提高教育的可及性成为各国（地区）帮助贫困家庭和人口摆脱贫困的重要途径。例如在中国，深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案（年）提出“发展教育 脱贫一批”行动计划。中国政府一直高度重视教育对个体增收和社会发展的重要作用，并从战略高度致力于“为人民提高受教育程度、增强发展能力创造更加普惠公平的条件”。为此，各级政府在教育领域实施了一系列改革，教育支出也成为地方各级政府财政占比最高的支出，平均都在 以上。政府在教育领域的改革主要围绕两个方面展开，一是保障个体受教育权利，二是提高教育可及性，其中后一个方面的最重要改革就是 年国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知（国发 号）首次明确“逐步将农村义务教育纳入公共财政保障范围”和“全部免除农村义务教育阶段学生学杂费”。应该说，这项改革叠加中华人民共和国义务教育法（以下简称义务教育法）对提高适龄儿童受教育水平发挥了重要作用。然而，虽然义务教育法规定了监护人将适龄儿童送入学校接受义务教育的责任，但在其颁布之后的一段时间里，义务教育阶段的辍学率一直较高（林锦鸿，），毕竟送子女接受完整义务教育对当时农村大量的贫困家庭而言，依然是笔不小支出（，）。这一现实说明，保障个体受教育权只是一个基本要求，要实现在共同富裕道路上不让一个人掉队，教育改革的关键是让每个个体或家庭都能有能力接受到应该享有的教育。免费义务教育的实施通过扩展教育对贫困家庭的可及性使义务教育法得到了真正落实。在免费义务教育的助力下，中国小学毕业率自 年之后基本保持在 以上，初中毕业率一直在 以上。那么，免费义务教育的实施在让更多人获得教育服务之后是否提高了个体未来的增收能力？针对这一问题的已有研究还非常少，并且只是针对义务教育工程的影响进行分析，例如汪德华等（）、赵颖等（）基于 世纪 年代的“国家贫困地区义务教育工程”的研究认为，该项教育政策虽然提升了受教育者人力资本，但对其成年后的收入增长没有显著效果。关于免费义务教育的研究则主要集中于受教育者的非增收能力表现，比如认知能力和受教育程度。（）、贾婧等（）关于免费义务教育对个体教育成就、认知和非认知能力影响的研究，（）、苏群等（）、（）和 （）等针对免费义务教育对儿童入学率、留守儿童辍学行为以及农根据历年中国统计年鉴中各省份一般预算支出计算得到的平均水平。教育可及性包括两个方面，即让更多人可以接受到教育，又让人可以接受到更好的教育，比如 世纪 年代的“义教工程”，以及 世纪初的撤点并校等都属于教育可及性的后一个方面。数据来源：中国统计年鉴。村童工使用影响的研究，朱峰等（）关于免费义务教育政策对农村居民就业选择影响的研究，（）针对免费义务教育政策对家庭幸福感影响的研究。尽管上述研究发现免费义务教育对提高个体能力有作用，但这种能力对其后来的收入增长是否发挥了作用，还无从知晓。鉴于此，本文使用 年的中国家庭追踪调查（），基于出生队列方法构造的截面数据，采用 技术，研究免费义务教育政策对受教育者个体成年后的增收能力是否有显著提升作用，在此基础上，利用分位数回归，进一步识别免费义务教育政策在增收同时是否有利于缩小受教育者之间的收入分配差距。与本文研究最为接近的是汪德华等（），但其研究的“义务教育工程”只是义务教育阶段的条件改善，而非提高受教育者完成义务教育的能力，正因如此，其不可能发现“义务教育工程”有无显著增收效应。相较于已有研究，本文的贡献有以下三方面：第一，虽然教育被认为是帮助贫困家庭脱贫的重要途径，但并没有研究为这一认识提供经验证据，本文利用中国免费义务教育这一自然实验，通过构造出生队列数据，实证考察受这一政策影响的个体在其成年后是否有相对更好的收入水平，从而识别教育可及性向贫困家庭的扩展是否具有增收效应；第二，针对免费义务教育受益群体间差异，本文利用基于分位数方法的分组回归分析，识别免费义务教育在不同收入群体间的增收效应差异，从而对扩展教育可及性是否可以成为实现共同富裕的重要途径做出判断，以此佐证“授人以渔”对共同富裕的重要意义；第三，不同于现有的基于教育脱贫的增收效应研究，本文提出一种不曾讨论的巩固脱贫成果的长效机制，即进一步提高教育可及性，从数量可及走向质量可及，只有授予个体受教育这个“渔”，才能真正避免脱贫家庭的脆弱性。二、政策背景与研究假说新中国非常重视教育，尤其是基础教育。新中国成立前，中国的文盲率高达，到 年，青壮年文盲率已经下降到 。正是因为前期的人力资本积累，中国经济得到了快速发展。这一经验在改革开放后被继承了下来，继续提高国民素质，多出人才，出好人才，成为发展教育的首要任务（张宁娟，）。办好一批重点中小学成为改革开放之初的重要抓手。为了办好重点中小学，教育部分别于 年和 年颁布了关于办好一批重点中小学的试行方案和关于分期分批办好重点中学的决定。年，中共中央关于教育体制改革的决定首次提出实施九年义务教育；年，义务教育法颁布实施，将发展九年义务教育上升至国家意志。义务教育法以法的形式明确赋予了中国适龄儿童受教育权和政府确保这项权利的职责。应该说，义务教育法的实施为中国义务教育的普及和扫除青壮年文盲的“两基”目标完成提供了法律保障，也为中国农村地区后期的教育事业发展奠定了重要基础。尽管义务教育法明确规定国家对处于义务教育阶段的学生免收学费，并在 年颁布的中华人民共和国义务教育法实施细则中规定“地方各级人民政府设置的义务教育学校的事业费和基本建设投资，由地方各级人民政府负责筹措”，但实际上直到 年之前，在农村地区，义务教育经费都是由乡镇政府和居民负担为主（刘明兴 等，）。不仅如此，年分税制改革，县乡两级财政变得更加困难，以乡为主的农村义务教育经费投入体制难以保障农村义务教育经费所需，从而出现了 世纪 年代中期前后大范围的教师工资拖欠现象。当时，除北京、西藏外，其他省份都有不同程度拖欠，总额累计高达 亿元（高小立 等，）。为了解决义务教育阶段面临的经费短缺问题，学校开始向受教育者收取学杂费，而 年颁布的中华人民共和国义务教育法实施细则又为这种收费提供了依据：“实施义务教育的学校可以收取杂费”。不仅如此，年颁布的义务教育学校收费管理暂行办法（教财 号）规定“接受义务教育阶段的学生免收学费，只缴杂费”，虽然对收费行为进行了规范，但并没有明确限额。由于“杂费”没有明确界限，数据来源：中国统计年鉴。所以这一时期的“只缴杂费”逐渐演变成“多收费”和“乱收费”问题，不少学校借助“收费”政策提高收费额度，扩大收费范围（杨润勇，）。（）曾指出，占中国家庭 的最贫穷家庭，子女教育支出占家庭年收入达到了 。繁重的教育负担对大部分还处于相对贫困的农村家庭而言，的确是一笔不小的负担（，）。也正因如此，（）、（）、（）、（）、林锦鸿（）等研究发现，世纪 年代中国的广大农村地区，辍学现象非常严重，有超过 的学生未完成小学教育，女孩辍学更是普遍。为了保障适龄儿童入学并接受完整的义务教育，减轻家庭教育负担，教育部和各省份政府相继实施了多项重大教育改革。年，国务院关于基础教育改革与发展的决定（国发 号）明确提出在农村义务教育阶段学校实行“一费制”改革，并规定各级政府从 年开始对贫困地区家庭经济困难中小学生免费提供教科书，减免学杂费、书本费，补助寄宿生生活费，即“两免一补”，以减轻家庭经济困难学生的负担（袁连生 等，）。年，“两免一补”政策正式启动，免费义务教育拉开序幕。然而，年全国陆续实施的农村税费改革和取消农业税改革，使原本在分税制下就已经困难重重的乡镇财政变得更加困难，造成农村义务教育经费的更加紧缺，无论是中华人民共和国教育法规定的目标，还是“两免一补”政策的落实，都非常困