公司制度下职工代表大会的演进与完善_田续.pdf

北京市工会干部学院学报Journal of Beijing Federation of Trade Unions Cadre CollegeDec，2022NO.4（Gel.144）2022 年 12 月第4期（总第144期）38一、问题的提出企业民主管理规定中明确规定，职工代表大会（以下简称“职代会”）是企业民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构。和谐劳资关系在促进企业健康快速发展，提升企业的整体竞争力，推动社会主义和谐社会发展中具有不可替代的作用。随着我国开始推进治理体系和治理能力现代化建设，职代会作为反映职工切实利益、实现民主管理的内生制度，逐渐引起学界的重视。对职代会制度的研究，公司制度下职工代表大会的演进与完善田续（北京师范大学，北京100875）摘要：职工代表大会作为职工参与民主管理、保障职工权利的一项内生性制度，经历了辉煌、衰落和重新崛起的过程。职代会制度有着深厚的理论优势和实践优势，但在现行的公司制企业组织形式下，职代会制度存在定位不清、职工代表资格不明、职工董事监事功能较弱等问题。建议可从制度构建的角度出发，厘清职代会的职能权属、把握好职工代表之资格能力、明晰建制缺失之惩戒等方式健全职代会制度，使原有公司之横向架构下补充职代会这一纵向架构，让职代会在现代企业架构中充分发挥其功能。关键词：职代会；公司法；职工权益；公司制度中图分类号：D416.2 文献标识码：A 文章编号：1673-0240（2022）04-0038-10收稿日期：2022-07-13作者简介：田续（1999-），男，河南驻马店人，北京师范大学法学院 2020 级硕士研究生，研究方向为民法、公司制度、知识产权。基金项目：本文系北京市社科基金一般项目“京津冀一体化的协同治理与法治保障研究”（项目编号：15FXB014）的阶段性研究成果。学界主要从职工参与上来考虑，认为其是实现企业民主管理的一种方式。例如，陈向聪对职代会与“新三会”的关系进行了探讨，并对职代会的发展作了相应探索1；石美遐从健全企业的民主管理论述，职代会不仅适应国有企业，同时适用其他所有制的企业，而且职代会是具有中国特色的企业民主管理方式，应予以坚持和发扬2；石旭雯以比较法的视角来分析，认为完善职代会和工会制度是我国职工参与公司治理的适宜路径3；孟献玉指出职代会对于劳动规田续公司制度下职工代表大会的演进与完善39章制度制定的重要性，并对职代会和公司如何实现共同决策提出相应建议4；谢增毅对于职代会如何发展、职权问题等做了相应探讨，使其更适应市场经济体制5；王久高从职代会在实践运行中存在的定位不清、职权界定不一、自身建设存在问题进行剖析，认为职代会建设要强化理论基础、推动法制建设、加强自身管理6。张丽云等回顾了职代会现存的问题，理顺了职代会的发展方向，认为职代会是企业民主管理模式的最优制度选择7。但很少有学者探讨在现行公司制度下，公司法对职代会制度的规定是否能实现民主管理、促进企业发展这一问题。本文通过分析职代会在公司制度下的运行现状，结合判例探究中华人民共和国公司法（以下简称公司法）中职代会的定位与职权是否实现法律设计目标、所出现的问题以及怎样更好地发挥职代会应有的功能。二、职代会在公司制度下运行的合理性分析（一）理论支撑：职工权益与公司发展嵌套党的二十大报告明确指出要“构建高水平社会主义市场经济体制”,并将其作为构建新发展格局、推动高质量发展的重要举措。随着社会主义市场经济建设的不断深化，以投资者为利益核心的公司立法体系需要与新时代企业发展相适应，各个经济活动的参与主体联系越来越密切，彼此间的关系变得越来越复杂，相关主体争取权益的呼声也越来越高。如果公司立法仍坚持强调保护投资者的利益，将会牺牲经济的长远发展和社会的整体进步。在此背景下，“利益相关者”概念就逐渐走进理论和实践的视野。“利益相关者”一词的英文为 Stakeholders，最早出现在 1963 年斯坦福大学一个研究小组（SRI）的内部文稿中，是指那些没有其支持，组织就无法生存的群体，包括股东、雇员、顾客、供货商、债权人和社会。有学者将其译为“相关利益者”“利害关系人”或“利害相关者”8。在“利益相关者”被提出后，有很多学者从公司治理角度对其进行定义。但无论如何定义，始终包括公司利益相关者中的债权人、中小股东、职工。“利益相关者”的提出对公司制度的最大影响就是突破了原有委托代理制度模式。公司经营的目标是确保法人财产的保值与增值，享有法人财产收益的是投资于法人财产的利益相关者，这不仅仅是股东，债权人、经营者、职工等都为法人财产的保值和增值做出了贡献。因此，公司应归利益相关者共同所有9。利益相关者视角使得人们开始关注除股东外，何种群体会受到公司运行的影响；在权利与义务相对应的逻辑下，公司该承担什么样的责任。在公司制度构建上要关注利益相关者，这成为职代会这一代表职工利益的基层民主管理制度存在的理论基础。从历史发展脉络来看，职代会制度可以有效健全民主管理。出于经济效率的考虑，公司制企业很难建立起一个有效的“契约式民主管理制度”10。劳动者即使有相关法律保护，但由于其自身力量的羸弱和权利意识的落后，很容易造成由雇主单方支配的尴尬局面。如何约束雇主日益扩张的影响力，强调对相关利益各方的权利认同和保障，是健全企业民主管理制度中遇到的棘手问题。实行职代会制度可能会在短时间内造成公司成本上升，但从长期来看，能对职工产生激励，促进经济良性运行。从制度优势与政治需求上来看，党的十九届四中全会中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定提出，全心全意依靠工人阶级，健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，探索企业职工参与管理的有效方式，保障职工群众的知情权、参与权、表达权、监督权，维护职工合法权益。生产领域是工人阶级聚集的领域，工人阶级在40北京市工会干部学院学报生产领域中的地位如何、权利保障情况如何，是对工人阶级领导地位的重要证明。我国工人阶级的主人翁地位在国家政治领域中体现为工人阶级的领导阶级地位，在生产领域中体现为工人阶级的民主管理权。能将工人阶级的民主管理权贯彻落实到工业生产领域中的国家制度就是以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度11。因此，职代会的存在与运行具有重要的政治意义。（二）实践支撑：职代会与公司制度的兼容我国职代会制度由来已久。作为“老三会”机制中的一员，1957 年开始实施的党委领导下的职代会制度是底层企业以及单位职工反映自身利益诉求，直接参与企业治理的民主管理制度。公司法在 1993 年 12 月颁布后，职代会在涉及职工重大利益上发挥着重要作用。从职代会诞生途径及运行来看，职代会制度具有制度优势和制度自信。我国的职代会制度是一种内生性的制度，其诞生的理论来自社会主义体系。虽然在公司制下，我国的职代会制度表现出一定阶段的不适应性和茫然性，但经过多年实践不断健全完善，已形成完整的组织机构和工作制度，积累了丰富的经验和深厚的社会基础。从职代会在现行阶段中规范运作看，对于解决劳资冲突，构建和谐的劳动关系具有重要的现实意义。对于公司制来说，其权利架构来自“分权制衡”思想，是一种横向治理结构，在纵向上的权利运作缺少相应结构。即使从纵向上有相应的结构补足，其权利来源仍是顶层的“新三会”，公司利益及职工利益容易受到损害，这也是“利益相关者”提出的重要原因。在公司制下，股东会由于股东的流动性和管理弱化，监事会的监督权也比较分散，形成董事会一家独大，只有横向而无纵向的治理结构使传统公司体制不断遭受质疑。对于公司制度的质疑与修正是一种世界性的发展趋势，成熟的市场化国家也在修正职工参与公司治理的模式。美国通过职工持股来对传统的治理结构进行修正，德国通过职工参与的共决制度进行补足，日本通过员工终身雇佣制来强化员工权利12。从这一角度来看，我国职代会的存在及发展是完善公司纵向治理制度的合适选择。三、职代会制度的演进与运行（一）职代会相关的制度规章职代会是企业民主管理制度的重要内容。1986 年 9 月 15 日，中共中央、国务院发布全民所有制工业企业职工代表大会条例（以下简称职代会条例）明确了职工代表大会的性质，职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，是职工实行民主管理权力的机构。社会主义市场经济体制建立后，现代企业制度在经济运行中发挥着重要作用。1993 年 12 月 29 日，全国人民代表大会常务委员会颁布了中华人民共和国公司法，规定公司研究决定改制以及经营方面的重大问题、制定重要的规章制度时，应当听取公司工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议。这并未明晰职代会的权限、运行程序，对于不组建职代会与不履行职代会职责也未做惩罚性规定。同时，职代会作为职工参与民主管理的机制有存在必要，但其职能与“新三会”存在重叠和冲突。在公有制企业中，职代会仍扮演着重要角色。2007 年下发的关于建立和完善中央企业职工代表大会制度的指导意见（以下简称 指导意见）进一步明确了职工代表大会的相关原则、职权、程序等。2011 年 12 月 7 日，中华全国总工会发布了中华全国总工会办公厅关于规范召开企业职工代表大会的意见，进一步增强了职代会的作用。虽然该文件不具有强制性，但也显示出对于加强职代会权能的趋向。2012田续公司制度下职工代表大会的演进与完善41年 2 月 13 日，中共中央纪委、中共中央组织部、国务院国有资产监督管理委员会、监察部、中华全国总工会、中华全国工商业联合会联合印发企业民主管理规定，对职代会的相应职权做出规定，无论企业的性质以及主要资金来源为何，都应建立职代会制度。该规定制定的牵头单位为中央纪委，主要以党委机构来监督职代会的运行，大部分私有制企业还不具备建立党组织的条件。总之，虽然我国从制度设计上不断扩大职代会的相关职能，但因实际情况所限，职代会职能作用的发挥仍然有限。2005 年 10 月 27 日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过对公司法的修订，职代会制度从只在部分国有控股公司内部建制扩大到所有公司都应推行职代会制度，各省也相继出台关于职代会的地方性法规。除了继续完善职代会条例因时效性产生的运行机制问题，对于如何因时因地发挥职代会的作用，各地都做了相应的探索。有的地方强制规定了一些公司决策必须通过职代会审议，职代会有相应的知情建议权，可以对管理人员进行评议。但各地发展情况不一，地方性法规也不尽相同，部分地区相关法规只规定了国有企业才能听取和审议企业发展规划。经济较为发达的省份已经规定了对于企业发展、年度经营管理情况职代会都可进行听取和审议13。目前，29 个省级行政单位共制定了 36 个涉及职工代表大会的法规，其中以职代会命名的有 10 项，占27.78%；以厂务公开命名的有 8 项，占 22.22%；以民主管理条例命名的有 17 项，占 47.22%；以职工董事监事命名的有 1 项，占 2.78%。（二）现行制度下职代会运行情况公司法第十八条规定，公司研究决定改制以及经营方面的重大问题、制定重要的规章制度时，应当听取公司工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议。而大部分企业鉴于召开职代会程序烦琐、职工反映问题较多以及职代会职权规定不明，很少在此类事项上通过职代会听取职工意见。就此，立法者在关乎劳动者的核心利益上为了实现职代会的民主管理，在中华人民共和国劳动合同法（以下简称劳动合同法）第四条中规定用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。在指导意见中，规定在以国有主体为大股东的公司中职代会所涉及的事项不止限于涉及职工切身利益上，也包括对于公司运行的监督和管理相应的权限也从建议权扩大到审议表决权。职代会通过职工代表参与公司对重大事项的决策。在职工董事、职工监事对公司运行进行影响方面，公司