公共卫生地方应急法制体系及...省新冠肺炎疫情防控实践为例_牛丽云.pdf

青海社会科学年第期公共卫生地方应急法制体系及其完善研究以青海省新冠肺炎疫情防控实践为例？牛丽云摘要：完善突发公共卫生地方应急法制体系不仅是法治中 国建设的必然要求，也是健康中国建设的重要保障。以青 海省新冠肺炎疫情防控实践为例，就突发公共卫生地方应急法制体系现状及存在的立法工作滞后、立法能力释放不足、聚焦实践需求不够、创新性有待提升等问题进行分析，建议贯彻落实新时代公共卫生应急立法理念，进一步释放立法能力，统筹推进立法工作并强化问题导向，聚焦公共卫生应急 管理体制、信息系统建设、韧性的基层社会治理共同体构建、应急物资保障体系等重点 制度，在突出藏医药等本地中医药特色与优势、建立跨地区协作机制等方面进行创新性立法，为全面提高依法防控、依法治理能力提供有力法治支撑和保障。关键词：突发公共卫生事件；法制体系；地方立法；新冠肺炎疫情中图分类号：文献标识码：文章编号：（）年月日，习近平总书记在二十大报告中强调，“健全公共卫生体系，提高重大疫情早发现能力，加强重大疫情防控救治体系和应急能力建设，有效遏制重大传染性疾病传播。”公共卫生体系的有效运行，疫情防控体系和应急能力建设都需要良好的法律制度体系作保障。尽管我国现有法制体系在应对新冠肺炎疫情中发挥了重要作用，但一些地区和部门在疫情防控中暴露出的 问题，还是揭示了法制体系存在不足与缺陷。风险社会学认为，风险本身并不可怕，相 反，风险应被视为控制未来和规范将来的一种方式。而防范和规制风险的可能性就在于如何增强反思。在经历了疫情带来的考验风险后，站在应急法治建设的新起点，省思现有制度体系 的困境与不足，通过制度供给、创新和巩固促进法律体系 的优化与完善，不仅是法治中 国建设的必然要求，也是健康中国建设的重要保障。与中央应急立法相比，处在疫情防控一线的地方对应急立法的制度供给和应急实践需求有着更为直接而具体的感受。在坚持法制统一的原则下，各地方结合本地实际，完善和探索富有特色、针对性和操作性强的应急立法，推进中国特色公共卫生体系建设意义重大。基金项目：青 海省社会科学规划办课题“新时代青 海地方立法健全公共卫生应 急管理体系建设的法治保障研究”（）。作者简介：牛丽云，法学博士，青海民族大学法学院教授。DOI：1014154 j cnki qss 202206011青海社会科学丨 年第期一、我国公共卫生应急法制体系现状一般 来说，公共卫生应急体系是指应对突发公共卫生事件的体制机制、法律法规、行为方法、资源保障、运行环境等要素以及这些 要素间紧密 相连、相互制 约而构成的一整套制度体系。其中，法制体系是制度体系的重要组成部分，建设中 国特色公共卫生应急法制体系，离不开中央和地方两个层面的立法实践与探索。由于应急领 域立法具有鲜明的经验 性特征，我国公共卫生应急法制体系建设也呈现出“大灾之后必修法”的基本规律。（）国家公共卫生应急法制体系现行框架我国公共卫生立法肇始于年月日全国人大常委会审议通过的传染病防治法。随后传染病防治实施办法进出境动植物检疫法动物防疫法国内交通卫生检疫条例等法律法规相继出台，初 步形成以单行法为主的公共卫生应急法律体系。年“非典”疫情发生，推动应急法制体系进入全面开创和发展阶段。在“非典”暴发后的一个月 内，国务院紧急出台突发公共卫生事件应急条例，为紧急状态下的行政权力提供法律依据。年，宪法修正案加入紧急状态条款，全国人大修订传染病防治法。年，作为应急管理领域基本法的突发事件应对法出台，填补了应急管理领域立法空白，标志着我国应急法律体系框架初步形成？。年，随着新冠肺炎疫情的暴发，公共卫生应急领域新一轮立法、修法活 动也随之启动。年月日，全国人大常委会召开“强化公共卫生法治保障立法修法座谈会”，栗战书委员长要求充分认识加强和完善公共卫生领域立法修法工作的重要性、紧迫性，构建防范化解重大公共卫生风险的坚实法治屏障？。全国人大常委会第一时间通过修订传染病防治法将新冠肺炎纳入乙类传染病范 畴（并明确规定“乙类甲管”），制定动物防疫法生物安全法，实施基本医疗卫生与健康法，修改包括疫苗管理法公益事业捐 赠法献血法等在内的相关法律件。由此，我国以“一法一案三制”？为核心的公共卫生应急管理体系基本形成（见表）。表我国有关突发公共卫生应急的主要法律、行政法规及行政规范性文件？类型颁布时间颁布机构名称修订（修正）时间法律全国人大国境卫生检疫法、年修订全国人大传染病防治法、年修订 年月日，国家卫健委发布修订征求意见稿。全国人大突发事件应对法正在修订行政法规 国务院传染病防治法实施办法未修订国务院突发公共卫生事件应急条例年修订行政规范备文件国务院国家突发公共事件总体应急预案未修订国务院国家突发公共卫生事件应急预案未修订国务院国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案未修订国务院突发事件应急预案管理办法正在修订编写组中 国应急 管理的全面开创与发展（）北京：国家行政学院出版社，全国人大常委会召开强化公共卫生法治保障立法修法工作座谈会，人民曰报，“一法”指传染病防治法、“一案”指国家突发公共卫生事件应急预案、“三制”指应急机制、应急体制、应急法制。出于服务本文论点与论证的需要，文中所有表格中所列的法律、法规等规范性文件，在全面性上 可能存在不足。同时，文中所有表格中的资料统计，截止时间为年月日，特此说明。丨专题研究（二）地方突发公共卫生应急法制体系建设的实践样态地方公共卫生应急法制体系作为国家应急法制体系的子法治形构，体现着国家应急法体系统一性基础上的多样性和特色性。依托北大法宝法律数据库搜索，我国现行有效的突发公共卫生应急地方立法共计件（见表），其中地方性法规共部（部均出台于年新冠疫情发生之后），占。地方规章部（部出台于年非典疫情防控期间），占。表我国突发公共卫生应急管理地方立法情况？类型年年地方性法规共部：广东省突发公共卫生事件应急办法（）共部：北京市突发公 共卫生事 件应急条例（）；深圳经济特区突发公共卫生事件应急条例（）；天津市突发公共卫生事件应急管理办法（）；上海市公共卫生应急管理条例（）；珠海经济特区突发公共卫生事件应急条例（）；乌鲁木齐市突发公共卫生事件应急条例（）；汕 头经济特区突发公共卫生事件应急条 例（）地方规章共 部：年建章修章的有：山东、广西、邯郸、浙江、天津、淄博、河南、郑州、大连、上海、吉林、青海、河、相、侖、四川、南京、石家虫、关原、云南、珠海、内蒙古、江苏、吉林、辽宁、安徽、山东、河北、山西、成都；年建章修章的有江西和陕西。（其中：广西、南京、海南、山东、河北、邯郸、溜博、辽宁、石家庄、郑州、江西对地方规章曾做过修订；天津、浙江、珠海、上海、河南、成都、大连等地的地方规章已失效，由新法取代。）共部：成都市突发公共卫生事件应急条例实施办法（）；威海市突发公共卫生事件应急办法（）；浙江省突发公共卫生事件应急办法（）；河南省突发公共卫生事件应急办法（）与此同时，各省市也开始着手公共卫生其他相关事项的立法工作，地方性的传染病防治条例野生动物保护条例生物安全条例等规章紧 随其后？，加之一些卫生医疗领域的规范性文件和通知作为补充，使得地方法律体系逐渐完善，法律逻辑日益严密。作为突发公共卫生应急管理的实践者，地方为中央应急立法提供了丰富的素材和宝贵的经验。二、青海省突发公共卫生事件应急法制体系及问题检视（一）青海省公共卫生应急事件法制体系现状梳理青海省有关公共卫生立法开始于 年颁布的青海省鼠疫交通检疫条例，但公共卫生应急管理立法则起步于年“非典”疫情时期。年月日，青海省人民政府制定颁布青海省实施突发公共卫生事件应急条例办法（以下简称青海办法）。之后，青海省有关公共卫生领域相关的法规规章及规范性文件相继出台（见表）。新冠肺炎疫情发生以来，结合应急管理体制机制改革和应急能力现代化的新形势、新要求，青海省人大常委会调整立法计划，依法作出青海省人民代表大会常务委员会关于禁止非法猎捕、交易 和食用野生动物的决定，将青海省鼠疫防控条例调整为立法项目，青海省年修订的立法法，为避免地方立法权滥用，将“涉区的 市”的立法事项严格限定在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面，欠缺公共卫生应急管理事项设定地方立法的可能性，故本文所讨论的突发公共卫生事件应急立法以省级地方立法作统计和分析。例如，浙江省动物防疫条例安徽省实施中华人民共和国野生动物保护法办法 北京市卫生健康委员会关于基层医疗卫生机构在新冠肺炎疫情防控中分类精准做好工作的通知等。青海社会科学丨 年第期表青海省有关突发公共卫生事件的地方性法规、规章及行政规范性文件一览表类型颁布机构颁布时间名称地方性法规省人大常委会青海省鼠疫交通检疫条例（年、年修正）青海省实施中华人民共和国野生动物保护法办法（年修正）青海省地方病防治条例青海省动物防疫条例青海省鼠疫防控条例西宁市人大常委会 西宁市爱国卫生管理条例玉树州人大 玉树藏族自治州野生动物资源保护管理条例海北州人大 海北藏族自治州畜禽防疫管理条例海西州人大 海西蒙古族藏族自治州野生动物保护条例果洛州人大 果洛藏族自治州野生动物保护条例玉树州人大玉树藏族自治州畜禽防疫条例行政规章省政府 青海省爱国卫生工作管理办法（年、年修订）青海省实施突发公共卫生事件应急条例办法行政规范省政府青海省人民政府关于加强公共卫生工作的意见青海省人民政府突发公共卫生事件应急预案（已废止）青海省人民政府关于进一步加强新时期爱国卫生工作的实施意见青海省突发事件总体应急预案野生动物保护条例调整为立法调研项目￥。青海省人民政府全面修订年版青海省人民政府突发公共卫生事件总体应急预案，印发青海省突发公 共事件总体应急预案（青政号），进一步明确预案适用范围、工作原则、规范突发事件分类分级与响应、组织指挥体系、运行机制等规定。青海省应急管理厅于年制定青海省突发事件应急响应处置办法（试行）青海省 突发事件现场指挥长制度（试行）等总体预案支撑配套文件，细化相关机制和程序，促进了青海省应对突发事件的处置能力。年月日，青海省人民政府办公厅发布关于做好青海省人民政府年立法工作的通知，其中在“拟提请省人大常委会审议酝酿论证的地方性法规项目”中，青海省 动物防疫条例（修订）、青海省突发公共卫生事件应急条例和青海省实施中华人民共和国传染病防治法办法在前位。（二）青海省突发公共卫生事件应急法制体系存在的问题立法滞后、有欠缺。从国家整体层面看，应急立法在各项立法中占比较低，无法契合当前公共卫生事件高发的现实需求。青海省情况也大抵如此。在现行有效的件省级地方性法规中，与公共卫生应急相关的仅有件，占比为。同时，从内容看，主要是针对以鼠疫为重点的突发传染病防治。从颁布 时间看，大部分地方性法规颁布时间较早，绝大多数修改时间超过年。从修改情况看，修改频率偏低，最多是次，大多数则未作任何修改。（）突发公共卫生应急立法滞后。青海省突发公共卫生应急立法仅限于青海省实施突发公共卫生事件应急条例办法（即青海办法），自年颁布实施至今未作修改完善。年间，国家应急管理理念、组织机构等已发生较大变化。同时，年突发事件应对法和突发公共卫生事件应急条例颁布后，青海办法也未参照这两部新法及时跟进修订此外，由于受制定年代制 约，青海办法没有见青海省人民代表大会常务委员会工作报告年月日在青海省第十三届人民代表大会第六次会议上，青海人大网。丨专题研究涉及人工智能、大数据、物联网等新技术在疫情防控中的应用问题。（）突发公共卫生事件应对立法缺失。年，被称为公共应急管理领域基础性法律的突发事件应对法颁布实施。各地区为建立契合本地区应急管理实际的规范体系，陆续启动了相关立法工作。截至年月日，已有北京、湖南、辽宁、上海、天津等个省、自治区、直辖市、自治州制定出台相应的地方性法规，为地区预防和处置突发事件提供了法治保障（见表）。青海省突发事件应对立法缺失，突发事件应对法治化建设缺少基本的制度保障。表全国各省市有关突发事件应对地方性法规情况一览表？时间（年）数霣地区北京市实施中华人民共和国突发事件应对法办法湖南省实施中华人民共和国突发事件应对法办法（年修改）辽宁省 突发事件应对条例（年修改）阿坝藏族弟族自治