2023年论上海市信息化政策和法规环境构架.doc

论上海市信息化政策和法规环境构架 一、 完善上海市信息化政策法规的必要性 　　世界信息革命正以雷霆万钧之势、摧枯拉朽之力，迅猛异常地向前开展。美国商务部最近报告称，美国信息产业增长速度比总体经济快1倍。几年前，因特网还只是科学家和各大学间的一种特殊联系方式。而如今，因特网即将成为世界中枢神经系统和“第四媒体〞。世界各地已有数亿人从网上获取信息，在网上设计产品、聊天和购物。各公司也在争先恐后地进入网络空间。仅美国的网络公司就有约5000家。如今，网上穿梭往来的电子邮件每天都有35亿封左右。据预计，2023年，美国国内电子商务总值将达1万亿美元，它在国外的交易总值将达3000亿至3500亿美元。香港向来被视为高科技沙漠，但香港财政司司长宣布了一个重要决定，要把香港建成数字港。风头直逼新加坡智慧岛蓝图。信息化浪潮将给人们带来全新的生产方式和生活方式，它对社会各个领域的开展都会产生巨大而深远的影响。在政治领域，它便于政府和民众的信息沟通，充分发挥公民的民主权利，提高政府的决策和管理水平；在经济领域，有利于广泛、迅速地传递经贸信息，推广无纸贸易和电子货币，从而活泼市场，繁荣经济；在文教卫生领域，方便人们查询和利用信息资源，进行远程教育、科研合作和远程医疗等；在生活领域，可以实现电子购物、虚拟旅游和居家办公等；在军事领域，可以使军事指挥系统全面掌握敌情，加强全局控制和加速反响能力。然而，信息化也给传统法律带来严重冲击，引发了一系列急需解决的问题，诸如域名注册、法人资格确认、安全与隐私〔朋克、网络恐怖、网络“红灯区〞、网络诈骗、网络盗窃、网络赌博、网络算命等〕、税收和知识产权保护以及西方人权、民主观的冲击和信息污染等问题。特别面临知识霸权的挑战。制定新的政策法规，对于调整在计算机信息网络的建设、经营和应用中产生的社会关系，标准人们相应的权利与义务，保障信息化建设及其应用的健康开展，具有重大的意义，也是十分必要和紧迫的。 　　实际上，美国和西方兴旺国家，早就通过超前立法和制定前瞻性政策等一系列手段，加速国民经济和社会信息化的进程。 　　法制建设与社会治理法治化中的思考同西方国家与亚洲其他国家相比，在制订信息政策与法规的方面，我国起步不算太早也不算太晚。我国已经制定公布了专利法、广告法、档案法等与信息产业开展间接相关的法律法规40余件，还先后制订了计算机信息网络国际互联网暂行规定实施方法、计算机国际互联网出入口信道管理方法、中国计算机互联网管理方法、中国公众多媒体通讯管理方法、计算机软件保护条例；深圳、山东、黑龙江和安徽等省市也相继制定了计算机信息系统公共安全管理规定〔或方法〕以及病毒管理方法等。但是，由于立法时没有充分考虑信息产业的开展速度，上述法律法规与我国信息化开展对法律的要求还是十分不够的。 　　在上海，信息网络的开展取得了骄人的业绩，特别是1996年7月“上海信息港〞工程启动以来，信息产业开展已取得长足的进展，但是与西方兴旺国家乃至兄弟省市尤其北京和深圳相比，由于受传统法律局限性的制约，又缺乏必要的新的政策法律标准，政策法规的制订相对滞后，政策法规体系存在较多空白点。主要表现为： 〔1〕 缺乏具有权威性和系统性的信息产业开展产业政策。虽然上海曾制定过假设干有关政策，但往往规定得过于原那么，加之配套的政策法规没有及时跟上，使其不免流于外表，未能发挥应有的作用。目前上海信息产业的开展，国家、地方和企业之间彼此缺乏联系，各自抢上项目，抢建通讯平台，在较低水平线上投入大量的人力、物力，重复建设、低水平建设的情况比拟普遍。〔2〕 缺乏有体系的信息立法。至1997年，国家、地方和行业主管部门共同制订公布与信息产业直接和间接有关的法律、法规、标准性文件约200件，其中有关信息产业的约60件，尚不到1／3.而在信息根底建设规划、信息资源开发、信息效劳业管理、保障信息流通与获取、电子商务标准等方面，根本上没有相关法律、法规乃至标准性文件加以标准。目前已出台的信息法律标准，绝大多数是政出多门的行政性法规与规章，缺乏与信息产业的内在统一与协调，难以调整信息社会的法律关系。〔3〕 现有的信息产业政策与法规带有较严重的部门利益痕迹。由于长期条块分割的管理体制，各行业、各部门原先制定的行业政策，不可防止的带有部门利益的色彩。特别在网络通信资费、通讯平台建设、计算机信息效劳业管理等方面，某些政策已给信息产业的健康开展设置了障碍，这种政策缺陷必将严重遏制信息产业的开展进程。〔4〕 现有的法规对调整因信息产为开展而产生的新的社会关系缺乏适用性。本市目前约200件法律、法规和标准性文件中能直接适用于调整信息法律关系的不超过三分之一。总之，上海正面临“法律真空〞的挑战。处于我国改革开放前沿的上海，理应在信息政策制订和立法方面走在全国的前列。 　　二、 制定上海市信息化政策与法规的指导思想 　　营造信息化政策、法制环境要在参考借鉴外国与外地经验的同时，更应立足本国本市实际，以马克思列宁主义、毛泽东思想为指导，高举邓小平理论旗帜，坚持四项根本原那么，按照以江泽民为核心的党中央关于信息化的战略部署，以宪法、法律和行政法规为依据，全面贯彻党的“依法治国、建设社会主义法治国家〞的根本方略，以率先建立社会主义市场经济运行机制为目标，围绕上海“一个龙头、三个中心〞的宏伟战略和市信息化的总体规划，提出如下指导思想： 　　〔一〕 突出重点，全面推进 　　综合上海经济构成和信息产业开展的实际，当前应把信息资源开发利用、加大应用项目的推进力度、网络安全以及促进信息效劳业的开展作为突破口。与之相适应，制定政策法规的重点也应侧重于信息资源开发利用、加大应用项目推进、网络安全以及扶植信息效劳业，以此推动信息产业的全面进步。 　　〔二〕 加强协作，统筹规划 　　营造信息政策与法制环境是一项庞大的系统工程，牵涉面广，不仅做好本地各级职能部门协调工作，还必须解决好本地与外地、地方与中央之间的组织协调工作。政策的制定必须打破条块分割的积弊，协调步骤，平衡各方利益，扫除信息产业开展的体制障碍。 　　〔三〕 立足实际，适度超前 　　信息立法必须具有超前性。这种可防止由于信息技术的迅猛开展而不断修改法律，有利于维护法律的稳定性和严肃性，但是这种超前性是适度的超前，不切实际地搞一步到位，其结果往往是过犹不及。 　　〔四〕 国际性与地方性并重 　　制订信息化政策与法规要适应全球化和世界贸易组织〔WTO〕及信息技术协议〔ITA〕的要求，借鉴世界其他国家在信息立法方面的有益探索和经验，是一个绝对不容无视的重大问题。信息政策与法规的制定应与国际接轨，使自己的政策法规具有国际通行性；同时兼顾中国特色和上海特点，围绕上海信息产业的开展蓝图，力求在立法模式和管理模式两方面都有所创新，有所突破。 　　三、 制定上海市信息化政策与法规的原那么和目标 　　〔一〕 原那么 　　制定上海市信息化政策与法规应体现以下四条根本原那么： 　　1.体现国家主导，积极协调的原那么。 　　制定信息政策与法规，不是为政策而政策，为立法而立法，而是要为国家现代化效劳，要坚持公有制为主体多种所有制共同开展，要有利于社会主义市场经济体制确实立，要有利于建设富强、民主、文明的社会主义新中国。信息政策与法规是有国家主导的全社会行为，因此必须以国家利益为准绳，依照“科教兴国〞战略，紧紧围绕我国信息化的六大要素，由政府“统一领导，统筹规划〞，协调各部门、各地区的资源配置，处理好国家与部门、中央与地方、整体与局部、内部与外部的各种关系，调动各方面的积极性，鼓励政企分开，管理与经营分开，提倡公平竞争，反对独家垄断，优化存量，共建增量。 　　2.在促进信息产业开展的根底上加强监管的原那么。 　　我国信息产业的开展尚处于起步阶段，与西方兴旺国家相比存在较大差距。因此，信息政策与法规的主要任务是促进信息产业的开展，反对不正当竞争和垄断，促进多所有制、多类型的信息市场的形成，拉动创造需求、竞争与高效益的运行机制。信息政策与法规不仅具有一般的政策优惠性和法律的强制性，而且应更具有促进性、鼓励性。在制订信息政策与法规时，首先要考虑的是如何扶植与鼓励，而不是如何道道设卡。通过建立各种鼓励政策法律机制，创造良好的政策与法制环境，促进国民经济与社会信息化的开展。 　　对信息化带来的负面影响，如网络安全、有害信息扩散、对知识产权和隐私的侵害等，当然需要加强监管。但这种监管要体现效率与公平、开展与标准的辩证关系，即既有效地防止违法，又不至于束缚信息产业的开展。 　　3.公民信息自由和社会公共利益有机结合的原那么。 　　保障公民依法自由地获取、加工、处理、传播、存储和保存信息权利的信息自由权，是公民重要的根本权利。在信息社会里，一个人能否自由地取得信息、使用信息和处理信息，直接关系到其他权利的实现。目前信息网络确实给人们提供了前所未有的信息自由度。无论政府信息公开化，还是文化交流、商业传播，乃至个人感情的宣泄，都更加方便。然而绝对的信息自由是不存在的。信息不对称理论认为，任何信息不充分或信息泛滥，都会阻碍市场机制的正常运转，损害社会公共利益，并最终损害信息自由。这已越来越被世界各国所共识。联邦德国、加拿大、澳大利亚、马来西亚、新加坡等都相继制订了相关的网上监管法案。在美国，1996年国会曾批准礼貌通讯法，虽不久即被美最高法院以违反美国宪法所保障的言论自由为由否决，但越来越多的人那么坚持要在网络上保护社会的公共利益。因此，1998年10月美国国会又通过礼貌通讯法的修正案-儿童网上保护法。 　　4.既要鼓励合理消费和同国际接轨，又要实行标准管理的原那么。 　　信息产业的开展离不开消费需求市场的带动，更离不开对外开放。为此，除黄色〔淫秽〕、黑色〔反动〕等有害身心健康和影响国家安全、社会安全的信息传播以外，其他所有消费都是合理的消费。我们制定的政策法规都应保护这种消费。在世界政治、经济、文化日趋全球化的今天，计算机网络普及全球，信息产业的开展也一定要与国际接轨。冷静面对市场的对外开放和世界级的寡头垄断，特别必须遵守世界贸易组织〔WTO〕〔有超国家的经济立法与司法机关之称的世界贸易组织的意图是为所有贸易事务，包括关税、市场准入、知识产权、倾销、最惠国待遇、仲裁和制裁等指定标准〕和信息贸易协议〔ITA〕的游戏规那么，不然，就有可能被制裁。我们制定有关政策法规既要防止西方腐朽没落的文化入侵，又要在与跨国公司比肩擦踵的周旋中，坚持独立自主的方针，确实加强信息化管理，从而对世纪之交的战略产业重组和21世纪上半叶信息产业振兴做出奉献。 　　〔二〕 目标 　　要创造条件并初步形成适应国家信息化需要的、附属于国家信息化政策法规体系的能促进本市信息化开展的法规框架，初步形成地方性法规、政府规章和标准性文件三个层次的标准体系。即，加速提升产业政府扶植措施的明确化、具体化、稳定化；不断保持和促进产业自身开展源动力的机制化；建立和培植产业市场秩序的政策调控间接化；必要的领域政府管理间接化，体现地方性法规具有附属性、补充性、试验性、针对性和可操作性的特点，为上海信息产业蓬勃开展创造良好的条件。 　　四、 促进上海信息产业的政策与法制环境建设 　　〔一〕 促进开展上海信息产业政策建设 　　为促进和加速开展上海的信息业，应陆续制定、出台或准备出台一些政策并陆续加以完善。这些政策文件可以是综合性的，也可以是单独针对某一部门或行业的，可根据具体情况而定。 　　1.综合性政策文件 　　目前，上海已有一个上海市促进高新技术成果转化的假设干规定，但它是针对整个高新技术的。由于信息业有自己特有的经济和技术规律和行业特点，如果完全套用该规定的条文，许多地方不一定适用，因此，很有必要专门制定一个针对信息业的综合性政策文件，以促进信息业的开展。其主要内容可包括： 　　〔1〕 认定制度。由目前上海市政府认定的信息业最高行政主管部门对在沪的国内外信息企业〔包括效劳业〕进行认定，已被认定的信息企业〔效劳业〕，方可享受本政策的各项优惠，在这方面应从严掌握。