中美高校信息公开政策的比较分析及启示_吴霓.pdf

年第 期高 教 探 索 中美高校信息公开政策的比较分析及启示吴 霓郝璐迪收稿日期：作者简介：吴霓，中国教育科学研究院教育战略与宏观政策研究所所长，北京邮电大学网络教育学院硕士生导师；郝璐迪，北京邮电大学网络教育学院硕士研究生。（北京）本文系教育部办公厅委托项目“年部属高校信息公开情况常态化监测”的研究成果。摘 要：高校信息公开作为国家信息公开在高等教育领域的延伸和拓展，是促进高校依法治校、实现高校治理现代化建设的重要措施。我国通过颁布 高等学校信息公开办法 高等学校信息公开事项清单 对高校信息公开工作作出了详细的规定。随着信息公开需求的增加，“十四五”时期，我国也将对高校信息公开政策作出进一步的规划和推进。文章聚焦中美高校信息公开政策体系，通过文献研究及比较研究，对中美高校信息公开的相关政策进行分析，对比两者信息公开政策建设的发展过程、公开内容、实施途径等，并结合近期出台的 高等学校信息公开办法修订草案（征求意见稿），为我国高校信息公开政策的完善提出建议。关键词：中国；美国；高校；信息公开；政策比较 一、高校信息公开的政策背景在信息公开不断透明化的时代浪潮中，政府、企业、社会组织的信息公开都有了很大的进步，政府透明化改革在世界各国发展开来。政府机构为满足公众的需求，通过一定的法定程序和形式主动地向社会公众进行信息公开；个人或组织则可以通过依法申请要求政府进行信息公开。高校作为公共教育机构，是根据教育法的授权及相关行政机关的委托，以公共利益为基本运行宗旨来行使国家公共权力的行政组织。高校所拥有的权力均属于公权的范畴，高校作为提供公共服务的场所，需要针对其所开展的事务、提供的服务向社会公众进行一定程度的透明公开，因此，这也充分体现出高校信息公开的必要性。高校信息公开作为信息公开在高等教育领域的延伸和拓展，是国家信息公开重要的一部分，是实现高校治理现代化的重要途径，也是高校借助一定的平台和技术手段，主动或被动地向社会展示高校运转机制的重要过程。年，国务院颁布了 中华人民共和国政府信息公开条例（以下简称 公开条例），自此打开了了解政府信息的窗口，其中规定教育、医疗卫生等与人民息息相关的信息要得到明确公开。年 月，教育部颁布的高等教育领域信息公开政策高等学校信息公开办法（以下简称 办法）正式实施，年教育部颁布的 高等学校信息公开事项清单（以下简称 清单）对高校信息公开的内容、公开的途径和要求、监督和保障以及相关事项进行了详细的规定。国际上大多数发达国家信息公开的实践较早。自 世纪 年代以来，美国逐步建构起联邦及各州的信息公开法律和制度，形成了成熟的法律体系和监察保障机制。高校实施信息公开也已经成为其基本义务和工作常态，并已经形成了完备的公开体系，建立起完善的公开制度。我国随着信息社会的快速发展，人民对公共领域的信息的公开要求逐渐提高。高校信息公开是高等教育高质量发展的重要抓手之一。本文对中国及美国的高校信息公开政策和实施体系进行对比分析，以期为中国高校信息公开政策的进一步研究和完善提供参考建议。比较教育中美高校信息公开政策的比较分析及启示 二、中国高校信息公开发展沿革（一）高校信息公开政策体系建设逐步完善我国的高校信息公开政策肇始于 世纪末 世纪初，起始于“校务公开”这一概念。年教育部和中华全国总工会颁布 关于全面推进校务公开工作的意见，首次明确了校务公开的主要途径及基本形式，自 年起推行。年颁布的 关于全面推进校务公开工作的意见 对校务公开的制度安排进行布局；年颁布的 关于加强依法治校工作的若干意见 发布了校务公开的安排通知。年 公开条例 颁布后，在高校信息公开领域也逐步落实，聚焦到 办法 及 清单 两大条例上。办法 针对高校信息公开的内容、公开的途径和要求、监督和保障以及相关事项进行了详细的规定。清单 则对信息公开的内容进行了分类和细化，对高校信息公开作出了集中、条理化的要求。年教育部颁布的 教育信息化十年发展规划（年）进一步提出高校完善信息化发布、信息化服务等数字化平台的要求。在 年 公开条例 修订后，进一步对高校信息公开的安排进行了规范。修订后的 公开条例 第十九条、第二十条第 项以及第五十五条均对教育领域涉及的信息公开作出安排，明确提出了要依照“相关法律、法规和国务院有关主管部门或者机构的规定执行”。年，教育部也针对 高等学校信息公开办法修订草案（征求意见稿）公开征求意见，对高校信息公开的政策条文进一步调整，以完善高等学校信息公开制度。近些年来，教育部愈加重视高校信息公开工作，每年推进各高校信息公开工作的开展，高校逐渐建立起便捷、高效、全面的信息公开网站平台，信息公开工作相较以往来说有了显著的进步，但仍然存在很多的问题亟待解决。（二）高校信息公开政策内容分类细化清单 给出的分类将高校信息公开划分为 类 项内容，可分为高校自身的信息，与教师、学生相关的信息以及其他与高校相关的信息三类。通过进一步分析归类，可从以上三方面对我国的高校信息公开内容进行解读（见表）。需公开的学校相关信息学校相关信息主要包含基本信息，学风建设信息，财务、资产及收费信息，对外交流与合作信息四项。表 中国高校信息公开政策分类原序号类别需公开的学校相关信息基本信息（项）财务、资产及收费信息（项）教学质量信息（项）学风建设信息（项）对外交流与合作信息（项）需公开的师生相关信息人事师资信息（项）招生考试信息（项）学生管理服务信息（项）学位、学科信息（项）其他需公开的信息其他（项）学校基本信息是学校的“门面”，往往直接呈现在学校门户网站或相关纸质资料中，包括学校基本办学情况、发展情况等。在强调信息公开这一概念之前，为满足宣传、招生及社会需要，学校已对外界进行了较为广泛的公开。然而，该部分涉及的“学术委员会相关制度、年度报告”及“信息公开年度报告”等内容仍是大众较陌生的部分，需要更加重视。财务信息无疑是高校信息公开中专业性最强、公开难度最大、广受社会关注的重要内容之一。从清单 对财务相关信息公开的规定来看，需公开财政事项非常笼统，只从大框架上给出了方向，很多细节条目未曾给出。教学质量信息公开主要涉及学生数量及占比、开设课程及教师安排、毕业生就业、教学质量等。目前公开的更多的是关于本科生的信息，而研究生阶段的信息较少。且该部分内容涉及的课程安排、教师安排、毕业生情况、教学质量、艺术教育等信息，存在分类模糊、不明确等问题，其亟需完善。清单 对学风建设公开的规定聚焦在学校政策、制度信息方面，但学校为保证学风建设和查处学术不端行为实施的具体措施，以及影响学风建设、存在学术不端行为的人员的信息公开等应该都需要列入该部分。比较教育中美高校信息公开政策的比较分析及启示对外交流与合作信息的公开主要涉及留外学生的相关信息以及来华留学生的相关安排。目前高校间的国际交流愈加频繁，但目前文件对相关国际交流人员安排，相关的学制、体制设置以及相关补助、奖学金等财务安排的公开规定并不明确。需公开的师生相关信息针对高校教师需公开的信息，在 清单 中主要体现在人事师资信息部分；需公开的学生相关信息则主要涉及招生考试信息、学生管理服务信息、学位学科信息三项。与教师相关的需公开信息主要有领导安排和校内岗位的任免等。教学相关的教师信息在教学质量信息部分有所提及，但也未明确提出教师教学安排、研究领域等学术性信息该怎样公开，公开哪些。招生作为高校与外界交流的重要事务，在信息公开中始终是社会各界关注的重点。相较于其他类别，招试相关公开政策较为详尽，对本科生、研究生及特殊招生的招生章程、成绩公布及咨询申诉等信息均作出了具体安排。学生管理服务信息包含了学生学籍信息，奖惩情况及申诉情况，主要为学生的在校情况。除了清单 提到的以上信息，还有诸如社团情况、学校活动等与学生相关的信息，主要在微信公众平台等处有所涉及，笔者认为这也是学生管理服务中重要的一部分，需要适当增补到信息公开政策中。学生学位、学科信息公开的规定主要针对学位的要求安排、水平认证及审核等。这部分内容较为单薄，且与教学质量信息的第 项专业设置、新增专业、停招专业在一定程度上存在着部分重合，在维度划分上需要进一步考量。其他公开信息其他相关公开信息部分主要涉及学校督导及反馈整改情况，自然灾害或其他重大事件的调查和处理情况。这部分将学校常规事务之外需公开的内容归类到该项，但其中的公开事项规定非常模糊，这也在一定程度上使学校有选择性地进行信息公开。（三）对高校信息公开的实施途径和监督保障作出规定信息公开的途径和要求办法 对信息公开的负责人、公开媒介、信息查阅方式作出规定，在高校中设置专门的负责人、负责机构，但实际中兼职工作、权责不明的现象屡见不鲜。信息公开媒介方面，与十年前相比，我国网络及移动终端高速发展，需重新审视 办法 中提到的各类公开途径及查阅索引方式并作出改进，加强信息技术手段的应用。此外，该部分中还出现主动公开与依申请公开之间存在矛盾的问题。办法 中规定的“学校规定不予公开的”列为不公开范畴，给了学校很大的选择权，在一定程度上导致了部分社会知情权的落空。此外，办法 中“依申请公开需申请人出示有效身份证件或者证明文件进行申请”的规定，存在着审查申请人身份、过度收集申请人的个人信息的可能，缺乏上位法依据，甚至与上位法相抵触。虽然主动公开与依申请公开既满足公众知情权又实现高校自治权，但政策规定留给了高校太多可操控的漏洞。信息公开的监督和保障任何政策的实施，监督和保障都是关键。办法 对高校信息公开情况的监督责任归属、评议制度以及违反处理措施进行了规定。但规定中并未设置明确的评估细则，评估过程也是采用“基本认可”“基本符合”“不涉及此项内容”等笼统的表述，没有更进一步的规定，还需丰富和完善。虽然在信息公开条例中提到学校接收多方反馈信息的途径与意见接收方式，但实际操作中多数途径仍不畅通。在一定意义上讲，这是因为信息公开的主体是学校，对反馈意见处理和监督的决定权仍在学校手中。此外，由于社会上第三方评估机构还未形成体系化的评估检测体系，也无法对高校信息公开作出更加客观的评定。（四）我国高校信息公开仍待进一步深化高校信息公开在我国虽已实施了十年之久，但多数人仍不熟悉。我国长期实行的权力相对集中的模式，使得党政机关、企事业单位等养成过度保密的习惯，普通公众也缺乏对公共信息的获取意识，没有向公共机构申请信息公开的意识和习惯。面对过往的惯性，需要深刻认识高校信息公开存在的问题。高校对信息公开工作重视程度不够虽然已有法律法规明确规定了高校信息公开的目的、依据、适用范围、原则、职责分工，并对高校信息公开的管理体制和工作机制、公开范围和内容、公开程序和要求、监督和保障等作出具体规定，但是落实情况并不理想。调查发现，领导不重视、认识不到位等问题是目前高校信息公开工作的难点比较教育中美高校信息公开政策的比较分析及启示问题。教育部要求“根据各省级教育部门和主管部门（单位）、教育司（局）的要求做好清单落实工作”，但高校在落实上仍有差距。高校主动公开的信息还停留在表面现有的高校信息公开所呈现的多为描述性信息，仅呈现表层事实，缺乏对所公开信息的细化。财政信息的公开就是非常典型的例子，财务、资产及收费信息作为较为敏感的话题，在信息公开过程中形成了较为系统的公开。但从细节上看，财政信息公开深度不够，存在大量的具体财政信息并未进行公开的现状。另外，公开准确性无法保证，不够细化的财政信息就使人无法具体了解财政问题，其准确性也无从查验。高校信息公开的基础建设不足高校信息公开的基础建设不足主要表现在高校对信息公开工作专项经费拨款比例较低，经费保障不够充分，以及信息公开机构设立和平台建设迟缓等方面。专业人员不足也是高校信息公开工作开展中存在的普遍问题。另外，多数高校仍以传统信息载体为主，新兴传媒建设处于初步阶段，信息公开工作仍依赖网站及校内办公系统，对微信、微博等新媒体的信息公开建设不足。解决资金不足、人员配备不足以及信息公开载体建设落后等问题也将成为未来一段时间之内高校信息公开工作开展的主要方向。三、美国高校信息公开发展沿革（一）不同级别和主体共同立法构建美国高校信息政策体系美国的高校信息公