重大公共卫生突发事件中的政府预警机制研究_李键江.pdf

行政科学论坛2022 12行政科学论坛危机治理一、引言近年来，重大公共卫生突发事件在中国频频发生，并呈现错综复杂的发展趋势。政府应急管理是公共突发事件管理的重要组成部分，而预警机制是政府应急管理过程的首要组成内容1。现阶段，尽管我国公共卫生突发事件的预警管理在政府的重视下开始逐步规范化，但是当重大公共卫生突发事件已经发生或者可能发生时，我国政府在事件的预警过程中，还处于兵来将挡、水来土掩的被动局面，其中仍存在许多理论和现实问题亟待解决。因此，探究重大公共卫生突发事件中的政府预警规律对于政府提升重大公共卫生突发事件的预警能力具有重要的理论和现实意义。二、重大公共卫生突发事件中的政府预警机制理论分析（一）重大公共卫生突发事件中的政府预警和预警机制内涵1.重大公共卫生突发事件中的政府预警公共卫生突发事件作为公共突发事件中的典型事件，是指突然发生的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病等严重影响公众健康的事件2。重大公共卫生突发事件的政府预警是指政府防止或控制重大公共卫生突发事件产生和扩散的 一 套 运 行 方 式中的一个重要环节3，是 政府和公共卫生等有关部门将所收集的一切公共卫生危险信息，经过筛选、甄别和处理，并加以综合分析，对可能引起重大公共卫生危机的各种要收稿日期：2022-05-21作者简介：李键江(1994)，男，贵州纳雍人，广州中医药大学马克思主义学院讲师，法学博士，研究方向为科学研究管理；李蓓黎(1995)，女，湖北洪湖人，华南理工大学公共管理学院博士研究生，研究方向为科技创新。摘要：揭示重大公共卫生突发事件中的政府预警机制规律，对于建立健全我国重大公共卫生突发事件应急管理体系具有重要意义。文章基于重大公共卫生突发事件中的政府预警视角，分别从理论与实践层面，以政府应对新冠肺炎事件为例，对我国重大公共卫生突发事件中的政府预警机制的内涵、特征和存在的问题进行分析。关键词：重大公共卫生突发事件；政府；预警机制；内涵；特征中图分类号：D630文献标志码：A文章编号：2095-7017（2022）12-0048-05李键江1，李蓓黎2（1.广州中医药大学 马克思主义学院，广东 广州 510006；2.华南理工大学 公共管理学院，广东 广州 510640）重大公共卫生突发事件中的政府预警机制研究48行政科学论坛202212行政科学论坛危机治理素及其所呈现出来的有关信号和现象进行严密监测4，对其发展趋势和可能发生的公共卫生危机类型及其危害程度做出合理科学的研判，并及时、准确地向有关部门发出警示，以便相关部门及早采取有效应急措施，以降低重大公共卫生危机发生概率，防范重大公共卫生危机产生进一步危害的行为过程。2.重大公共卫生突发事件中的政府预警机制重大公共卫生突发事件的危害程度与一般公共突发事件相比更为严重，因此，重大公共卫生突发事件的政府预警机制具备更高的要求。重大公共卫生突发事件中的政府预警机制是指政府和公共卫生等有关部门监测重大公共卫生危机的风险前兆，并实时提供预警的机构、制度、信息体系等，防止或控制重大公共卫生突发事件暴发和扩散的一套预警运行内在的有机构成。从功能看，重大公共卫生突发事件政府预警机制应能对公共卫生安全状况发出预警信号，显示社会已经或即将发生重大公共卫生危机灾害的临界状态，以引起社会管理者和社会公众的高度戒备，及时为社会管理者提供应对重大公共卫生危机的决策依据，为社会公众提供应对重大公共卫生危机的防范指南，最终达到防风险于未然的目的。从构成看，它包括重大公共卫生突发事件预警信息收集、分析评估、风险识别、指标确立、预警准则、预控对策和预警指挥七个子系统。（二）重大公共卫生突发事件中的政府预警机制的特征1.公开性重大公共卫生突发事件的发生，往往会对人民群众的生命财产安全造成不可估量的严重损失，仅仅依靠政府的力量不足以应对，需要动员社会力量来共同应对，而预警信息的公开，不仅能够方便公众了解重大公共卫生突发事件的具体情况，还能对促成政府与社会公众的防控联动产生积极影响，为即将发生或已经发生的危险做好相应的应急准备。2.专业性对重大公共卫生突发事件的评估和应对会涉及大量专业性比较强的知识，比如分析病毒的生成和散播涉及微生物学、病毒学的知识，研究传染病疫情的暴发涉及传染病学的知识，探索病毒产生机制、演变规律触及病理学的知识等5，这些内容具有较强的专业性，相关领域的专家只有花大量时间，通过大量的实验才能准确掌握疫情的发展规律，找到预防和治疗的有效方法，进而为政府部门提供做好防控疫情工作的决策依据6。3.跨区域性按照影响范围划分，由重大公共卫生突发事件所引发的重大公共卫生危机，经常是全国性或国际性的，这就为危机的防控增加了难度。在重大公共卫生突发事件的应对中为了克服危机的跨区域性，政府在预警时不仅要考虑到本市或本省的真实情况制定相适宜的防控措施，还需要结合具体实际，将邻近省市、国家的现实情况纳入考虑，只有通过跨区域、多省市和多国的紧急联动，共同努力，才能够应对此类事件造成的危机。4.多样性公共卫生危机并非一成不变。在应对危机的过程中，生物病毒变异、公众的心理变化等因素容易引发其他不同种类的次生危机，比如，民众心理健康危机、新病毒感染疫情危机等。面对这些不同种类的次生危机，政府的预警会综合考虑其不同的特性，在充分掌握危机信息的基础上，不断更新预警信息，竭尽全力在危机发生转变前做好相应预警。5.即时性重大公共卫生突发事件一旦发生，如果不能即时防控，会造成极大的破坏，这对政府预警的即时性提出了要求。能够快速地做到信息收集、传递、识别和发布，是政府预警机制的重要特征。只有通过即时性的政府预警，社会各界逐步49行政科学论坛2022 12行政科学论坛危机治理加强了疫情防控工作，实时加强危机监测，及时采取应对措施，才能保证人民的生命安全和身体健康。三、重大公共卫生突发事件中的政府预警机制问题分析以新冠肺炎疫情为例（一）地方政府的风险评估自主权不够从2003年SARS事件以后，我国正式开始从制度层面着力于公共突发事件的应急管理体系的建设，并且经过不断的发展，在风险信息的收集、甄别和处理方面取得明显进步，但是对预警信息的风险评估还存在明显不足。这些不足具体表现为风险评估速度慢和评估结论不准确。引起公共卫生突发事件中评估速度慢和评估不准确的主要原因是地方政府的风险评估自主权不够。以新冠肺炎疫情在武汉市的预警决策形成为例，新冠肺炎疫情的预警决策主要依靠地方和中央政府，以及疾控中心的协同合作来实现。在这种评估机制运行过程中行政审批流程复杂，花费的时间较长，容易使地方政府错过预警的最佳时机。除此之外，国家评估机关很难在第一时间获取到地方性的疫情相关数据，从而很难不造成评估决策滞后。（二）缺乏集风险预警与评估为一体的预警机构预警机构在应对重大公共卫生突发事件过程中，担任监测、预警、组织、领导和团结一切社会力量提前做好防控的重要角色。在我国，预警职责是由中央和地方政府所设立的相关事务管辖部门担任的，不同类型的公共突发事件的预警会有管辖部门负责。其中，公共卫生突发事件是由地方政府部门（如卫健委）负责预警发布，而地方评估机构（如疾控中心）负责对公共卫生突发事件进行风险评估。当重大公共卫生突发事件已经发生或可能发生时，地方评估机构会针对风险源进行信息收集、甄别与处理，最终形成预警依据，然后由地方政府根据依据发布预警。由于风险预警主体与评估主体分离，在公共卫生突发事件的预警过程中，预警信息的发布由于受到地方政府的行政审批、政府考核等政治因素和官员预警意识的影响有时会贻误发布预警的关键时机。（三）社会参与组织协调机制存在空缺高效的预警管理，需要具备高效的社会参与组织协调机制。在重大公共卫生突发事件的预警过程中，单纯依靠政府的力量来监管和控制整个重大公共卫生突发事件实时进展是不可能的6。高效的社会参与组织协调机制存在空缺，是目前我国地方政府在重大公共卫生突发事件预警时缺乏对社会力量高效地统筹协调和组织领导的重要原因。在重大公共卫生突发事件的预警过程中，高效的社会参与组织协调机制是地方政府在掌握本土优质社会资源的基础上建立起来的，其目的是在重大公共卫生突发事件的预警过程中，地方政府能够优先利用本土的社会资源，统筹协调和组织领导社会力量，及时、有效地完成包括风险评估、预警决策依据形成等预警任务。在新冠肺炎疫情防控期间，许多地方的本土人才资源丰富，科研实力强劲，且拥有国家级的科研平台等，但这些科研资源优势却没在新冠肺炎疫情的预警决策中充分发挥出来。（四）预警信息资源共享体系缺乏强有力的技术支撑预警信息资源是政府在公共突发事件预警阶段需要掌握的关键资源，政府对其把握的程度决定了政府的预警效果。在重大公共卫生突发事件的预警过程中，开放、迅捷的应急信息资源共享体系是政府对外即时发布预警、对内统筹调配应急资源的重要保障。一般而言，该体系由政府主导和社会参与共同构成。信息资源共享体系是一个体系完整、功能完善、组织有序的信息体系，其不仅需要制度、政策等手段作为保障，还需要技术等资源作基础7。在即时发布预警方面，地方政府当下还主要是通过报告的形式进行的，地方和中央政府部门之间有时会存在“信息壁垒现50行政科学论坛202212行政科学论坛危机治理象”，并不能保证预警信息资源的及时全面共享。比如，武汉在新冠肺炎疫情暴发期间出现的寿光蔬菜事件和武汉红十字会事件等反映出我国预警信息资源共享技术还存在不足，难以在出现突发公共卫生事件时发挥支撑作用。（五）公众的公共卫生安全意识薄弱提高公众的应急素质是提高国家应急管理效能的关键。公众具备良好的公共卫生安全意识，不仅可以从源头预防或减少重大公共卫生突发事件的发生概率，还在发生重大公共卫生危机后转化为重要的应急力量。从经验看，我国从2003年的SARS事件后，历经了禽流感、甲流、猪流感等重大公共卫生突发事件，按理说，公众的公共卫生安全意识应是有所提高的，但从结果看，社会公众的公共卫生安全意识仍然薄弱。四、创新重大公共卫生突发事件中的政府预警机制的建议（一）扩大和增强地方政府风险评估自主权提高地方政府风险评估自主权是加快地方政府风险评估速度的重要保障。首先，中央政府要进一步加强和完善重大公共卫生突发事件应急预案的顶层设计，将扩大和增强地方政府风险评估自主权纳入其中，并明确地方政府风险评估的权力和责任，在将风险评估的权力和责任下放给地方政府的同时，对地方政府预警决策的调控和监管同步强化。其次，当获得充足的自主权以后，地方政府除了主动下放权力的风险评估机构，让其充分发挥评估功能之外，还要建立以“特事特办”为原则的“预警第一”的地方政府预警制度。（二）建立集风险预警与评估为一体的预警机构建立集风险预警与评估为一体的预警机构是健全我国预警机构、强化预警机构功能的现实需要。首先，应建立实际运行过程中集风险预警与评估为一体的预警机构，该机构有对重大公共卫生突发事件风险的评估、决策权，以及预警信息的公开发布权，能够在紧急情况下挑起大梁，承担信息发布者的重要责任。其次，应由政府与企业等非政府组织共同构建此类机构。其中，非政府组织除了需要具备公共卫生事件评估能力和资质，还需要具备向社会发布预警的渠道，并负责迅速完成风险评估与预警的任务。而政府除了负责任务全过程的监督，还要为其预警发布提供政府宣传，以政府的公信力为其提供背书。最后，地方政府应加强“以人为本”的思想政治教育，定期举办党性教育培训，提高党员干部思想水平，消除“以权为重、以前途为重”观念带来的公共卫生突发事件安全隐患。从党内、政府内部做好自检工作，监督和约束自身行为，在事件风险产生时，能按照“特事特办”的原则，保证预警的即时性。（三）创新社会参与组织协调机制完善的社会参与组织协调机制是地方政府在重大公共卫生突发事件预警过程中加强对社会力量统筹协调和组织领导的必要手段。首先，地方政府应加大对于社会力量在重大公共卫生突发事件预警过程中积极参与的政策支持，提高全社会对公共卫生突发事件预警工作的重视程度，加强统筹监督，协同管理。建立和完善中央政府领导、地方政府主管、社会力量协调配合的社会参与组织协调机制。在综合利