重庆市实用性村庄规划编制技术探索_何汇域.pdf

34城市建筑 Urbanism and Architecture/2023.02生活富裕”的总体要求，实施乡村振兴战略，是新时代“三农”工作的总抓手，是指导重庆开展村庄规划编制的总体纲领。2018 年 3 月，成立自然资源部，推进国土空间规划体系建设。2019 年 5 月，关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见（中发201918 号）下发，正式确定了“五级三类”的国土空间规划体系，并明确了村庄规划的法定地位。2019 年 5 月，根据国土空间规划体系及其相关要求，自然资源部办公厅下发关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知（自然资办发201935 号），明确了“八统筹一明确”的村庄规划编制主要内容，提出“编制能用、管用、好用的实用性村庄规划”要求。2020 年 12 月，结合国土空间规划体系背景下村庄规划编制推进情况，自然资源部办公厅下发关于进一步做好村庄规划工作的意见（自然资办发202057 号），提出以第三次国土调查为基础，“全域全要素编制村庄规划”。在“乡村振兴”战略和国土空间规划的背景下，如何对重庆已有的村庄规划编制技术要求进行修订，更有效地指导村庄发展，是新形势下面临的研究问题。本文通过回顾重庆市村庄规划编制技术标准演进历程，结合重庆市村庄规划编制面临的现实问题，分析研究全国其他省市优秀经验，提出基于全域全要素的重庆市实用性村庄规划编制技术。2 重庆市村庄规划编制技术要求演变历程2.120072015 年，侧重村土地利用规划或村建设规划的单独探索2007年，为配合统筹城乡综合配套改革试验区的建设，摘要在“乡村振兴”战略和新时代国土空间规划体系背景下，重庆市已有的村庄规划编制技术标准已不能与之适应。为进一步科学有序地指导重庆市村庄规划编制工作，有效助力“乡村振兴”，本文在深入分析新时代对村庄规划提出的新要求的前提下，深入分析调研，找准当前规划编制痛点、难点，紧扣重庆市村庄规划编制面临的现实问题，同时学习借鉴其他省市已出台的村庄规划编制技术标准，从五个方面提出重庆市实用性村庄规划编制技术响应，以期为全市推进村庄规划编制提供依据和借鉴。关键词实用性；村庄规划；编制技术；重庆市中图分类号TU982.29文献标识码ADOI10.19892/ki.csjz.2023.02.11Abstract Under the background of the rural revitalization strategy and the territorial space planning system of the new era,the existing technical standards for the compilation of village planning in Chongqing can no longer be adapted.In order to further guide the compilation of village planning in Chongqing scientifically and orderly,and effectively assist the rural revitalization,this paper makes an in-depth analysis on the new requirements for village planning in the new era,and carries out in-depth analysis and research to identify the pain points and difficult points in the current planning.The paper combines with the practical problems in the compilation of village planning in Chongqing,learns from the promulgated technical standards for the village planning and compilation in other cities and provinces,and puts forward the compiling technology for the practical village planning in Chongqing from five aspects,in order to provide a basis and reference for promoting the village planning in Chongqing.Key words practicality;village planning;compiling technology;Chongqing1 引言2017 年 10 月，在党的十九大报告中提出“乡村振兴战略”，形成“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、作者简介：何汇域（1992-），女，工程师。研究方向：土地利用和国土空间规划。作者单位：重庆市规划和自然资源调查监测院重庆市实用性村庄规划编制技术探索Exploration on Compiling Technology of Practical Village Planning in Chongqing何汇域 宋依芸 江汶静 张 维He Huiyu,Song Yiyun,Jiang Wenjing,Zhang Wei352023.02/Study on Rural Planning 乡村规划研究适应农村发展的土地管理需求，重庆市率先开展村土地利用规划编制工作。2009 年开始，由于新农村建设、重庆土地制度改革（票）城乡统筹实验区批复、“多规合一”试点等工作的推进，重庆市开始明显增加村庄规划的编制数量。2009 年 8 月，为指导全市村庄规划编制，重庆市规划局印发重庆村规划编制办法（试行），包括总则、村规划编制审批、村规划编制要求、村规划成果与内容、附则五个部分的内容。村庄规划包括村域和集中居民点详细规划两个主要内容，且更为侧重局部地块的详细规划。2.220162018 年，基于“多规合一”的部门联动村庄规划编制在“多规合一”工作推进的背景下，单独侧重于村土地利用或村建设的村庄规划已不适用。2016 年，重庆市规划局、重庆市国土房管局联合发布关于村规划编制工作的指导意见（渝规发201666 号），自此重庆市规划编制迈入“多规合一”新阶段。同时，结合关于村规划编制工作的指导意见相关要求，配套发布重庆市村规划编制审批办法（试行），提出“按照多规合一的思路，充分考虑促进农村一、二、三产业融合发展、高标准农田和标准化现代特色效益农业产业基地建设、休闲农业和乡村旅游发展等需求，以空间布局、土地利用为重点，引导村域土地合理利用和有序建设”的村庄规划编制思路，并将村庄规划编制分为村域现状分析及规划指引、村域空间功能布局、村土地利用规划、村建设规划等内容。2.32019 年至今，国土空间规划体系背景下的全域全要素实用性村庄规划编制2019 年，为适应国土空间规划体系改革的新要求，重庆市结合关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知（自然资办发201935 号）要求，于同年 8 月下发关于进一步加强实用性村庄规划编制管理的通知（渝规资 2019 831号）。该通知提出了村庄规划编制应因村施策，差异化编制的整体思路，要求村庄规划探索“留白”机制，内容深度应符合实际需求。重庆市村庄规划编制技术规范虽不断被修改和细化，但原来的村庄规划编制技术规范已不再适应，在新时代新要求的背景下，亟须开展基于全域全要素的重庆市实用性村庄规划编制技术探索，更好地促进农村发展，助力乡村振兴。3 重庆市村庄规划编制的现实问题解析3.1 村庄规划编制不确定性大乡村振兴的关键是产业兴旺，产业兴旺离不开用地布局，回看全市已编制且推进较好的村庄规划，往往是涉及村庄项目意向和选址相对明确的。对于其他村庄而言，常存在项目不确定、用地布局难以明确的问题，从而造成村庄规划编制进度缓慢或审批后反复修改的问题。3.2 上位规划、规划基数未定目前，省级、区县级国土空间规划尚在编制中，乡镇国土空间规划仍处于探索启动阶段，村庄规划在底线管控、指标控制、用地布局等方面都缺少上位规划的引导、控制。同时，第三次国土调查数据暂未正式启用，对于村庄用地的界定仍不明确，造成底数不明的问题。3.3 基础工作不细，难以反映村民意愿由于当前村庄规划的编制往往服务于某个项目，造成规划的编制重点仅围绕项目，忽略了对整个村庄现状的基础分析、问题剖析、村民意愿调研等工作，缺乏全域全要素的整体思维。3.4 规划内容虽齐全，但重点不突出目前村庄规划编制内容相对比较齐全，涵盖了规划目标、用地布局、基础设施和公共服务设施布局、防灾减灾、历史文化保护等各项内容，但这些内容大多是泛泛而谈，并未体现村庄实际需求。例如，一个历史文化保护类村庄，其规划内容包含各方面，反而历史文化保护方面的规划内容并不突出。4 各省市村庄规划编制技术要求分析对比为切实发挥村庄规划对乡村振兴的支撑作用，自国土空间规划体系改革以来，全国各省市结合地方实际，相继研究制定了村庄规划编制相关技术标准（见表 1、表 2），本文主要从 2020 年以来各省区市出台标准的总体结构、基础调查、规划内容、规划成果四个方面进行分析对比，以期为我市村庄规划编制技术要求提供借鉴。5 重庆市实用性村庄规划编制技术响应5.1 分类施策，多路径指导村庄发展根据乡村振兴战略规划（20182022 年），“顺应村庄发展规律和演变趋势，根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等，按照集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并的思路，分类推进乡村振兴，不搞一刀切”。重庆市根据村庄布局规划以及全市地形地貌特点，提出分类指引、区域指引村庄规划编制。其中，分类指引主要根据乡村振兴战略规划要求，包括集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类、暂不明确类五类；区域指引主要根据全市地形地貌特点要求，包括山地区域、沿江河谷区域、平坝区域、其他区域四类。根据不同的村庄类型，分别提出了符合该类型发展的村庄规划编制指引。5.2 强化规划底数，对接国土空间规划“一张图”统一的底图底数是建立国土空间规划“一张图”的基础，在村庄规划编制技术标准中明确村庄规划编制底数是第三次国土调查数据，可结合地形图，以农村地籍调查、地理国情监测、优于 1 米卫星遥感影像等数据为基础，36城市建筑 Urbanism and Architecture/2023.02表 2 各省市村庄规划编制技术要求分析对比序号省区市总体结构基础调查规划内容规划成果1西藏自治区总则、基础调查、规划内容、成果要求、实施管理农牧民家庭、自然环境、土地利用现状、村庄建设用地、公共服务与基础设施、产业、历史文化要素、有关规划和政策、村民意愿分类编制、基础分析、主要目标指标、生态与环境资源保护、产业发展、农村居民点、基础设施和基本公共服务设施、综合整治、安全和防灾减灾、近期安排、保障措施规划文本、规划图件、规划附表、规划数据库、附件2四川省总则、现状调查、规划内容、规划成果社会经济、自然环境、历史文化、土地作用、规划政策、建设需求、工作底图分析评价、目标定位与规模确定、村域国土空间总体布局规划、自然生态保护与修复规划、耕地与基本农田保护规划、产业与建设用地布局规划、基础设施与公服设施规划、居民点建设规划（选编）规划文本图件规划表格规划数据库3安徽省总体要求、术语和定义、分类发展指引、规划内容、成果要求行政村情况、居民点情况、村民调查、补充调查村庄发展职能与目标、空间总体布局及用途管制、国土空间生态修复、历史文化保护及特色风貌、基础设施和公共服务设施、产业发展、农村住房、村庄安全与防灾减灾、人居环境整治、近期实施项目村民公示版：两图一表一则报批备案版：文本、图件、数据库和附件4新疆维吾尔自治区总则、工作流程、规划内容、规划成果现场调研、资