重新明确治理责任_理解社区...C街道网格化创新实践的考察_沈迁.pdf

重新明确治理责任：理解社区治理内卷化的一个分析框架一基于重庆市街道网格化创新实践的考察文沈迁（华中科技大学公共管理学院，湖北武汉）摘要社区治理行政化与治理责任弱化共同作用于社区治理内卷化。如何重新明确社区治理责任成为当前城市基层治理体系改革的方向，也是理解社区治理内卷化的新框架。田野经验表明，重庆市街道网格化创新实践重新明确了社区治理责任，其治理过程为：划分网格单元、落实治理责任；整合基层资源、软化制度约束；明确问题导向、夯实治理能 力。网格化创新实践从几个方面提升社区治理效能：优化权责利结构，强化居委会治理动力；激活社区主体性，提升居民当家人意识；培养群众化干部，形 塑简约化治理格局。因此，重新明确治理责任的网格化创新实践具有重要的政策指导意义关键词社区治理责任内卷化行政化网格化治理能力基金项目本文为国家社会科学基金重大项目“建设共建共治共享的社会治理制度研究”（）的阶段性成果。作者简介沈迁，华中科技大学公共管理学院博士研究生，研究方向为城乡变迁研究、基层党建与基层治理。中图分类号文献标识码文号（）引言把握城市社区现状和社区治理规律是科学洽理城市的基础。自单位制转型以来，我国城市社区治理体制 发大变苹实现街居制到社区制的转变，进而明确社区作为城市治理单元的国家地位。党的十九大提出要“打造共建共治共享的社会治理格局社治理体系现代化成为这一标的内在要求，随之而来的是国家治理权力的延伸与治理事务的下沉，掀起社区治理创新的热潮社区作为城治理前沿市社会的碁础治理单元，联结国家与城市：居民的“最盾一公里承担公共服务、治安管理与愔息汲取等功能（，同时发挥一根 针”的属地职能积极回应治理仓撕任务，包括精细 化治理与创作。然而居委会在建设发展社区时，更多的是上 而下满足政府管理要求，缺乏自下而上应居民主体需求的机制。居民参与意愿不足，社区被动卷入现象明显，居委会演变为悬挂于科层体系之下的治理单元，出现衍政有效、治理无效”的长期内卷化画境文试图梳理社区治理内卷化的相关研究，厘清其视角转化，提出重新明确治理责任的分析框架，指出社治理责任弱化与社区治理内卷化之间 的内在关联，进而结合重庆市街道网格化创新实践的经验探讨社区治理责任的重新明确如何提升社区治理效能在此基础上，本研究进一步思考了网格化创新实践与社区治理责任的重新明 确之间的关联一、社区治理内卷化研究进路：从行政范式到治理范式社域是我域市社会的重要治理単減政府通过行政下沉的方式实现对城市会的有效改造，推动社区发展与社区制度建设，同时引发了社区行政化问题的讨论，并成为学术界关注社治理内卷化现象的分析范式何艳玲和蔡末最早说明城市社建设过程中出现居委会内卷化困境，表现为结构科层化、功能行政化和成员职业化？有关研究就社区治理内卷化成因进行梳理。有学者从社区居委会功能角色定位出发，指出社区治理内卷化源于自治组织与派出机构之间不可调和的冲突也有学者从超越行政化的分析视角，提出居民主体性的缺失是内卷化根源所在气这些解释社区治理内卷化成因的研究大多是从行政化角度切入的。沿着这一分析脉络，许多学者开始反思突破社区治理内卷化的对策主要集中于两种思路，即去行政化与有限行政化持去行政化思路的学者认为：必须明确政府和居民委员会的职能，实现政府依法行政与居民委员会依法自治的有机衔接和良性互动？；去除对社区的过度 行政干预和控制，给社区让渡独皇、自治和参与的公共空间，实现从“行政化社”向居民自治共同体的转型而主张有限行政化的学者指出了社居委会去行政化改革在实践中产生居委会被边缘化和居民参与不足的困境，需要分辨区分冗余行政与础行政，而基础行政是居委会工作的合理内容。？同样有学者强调，有限行政化应该挖掘和释放居委会长期被行政化所抑制的社会性要素，重建和再造居委会“行政性与社会性”双重属性之间 的平衡，进而实现政府治趣：雜祕会转型与社区論理体系細政雜贿 第：。象趑會条线下坑与失衡？理内卷化的一释域市问题 年第斯？何艳玲、蔡禾：中国城市基层自治组织的“内卷化”及萁成因 中 山大学学报社会科学版）牟第期。遂黄宇：社这自治组织“内卷化及其功能变迁湖北社会科学 年第期。義、胨伟热自？内卷化的根緘城市问题 年簾期。？徐昌洪沿土区居民委员会行政化及其治理研究，杜会主义研究年第期。？孙柏瑛：？城市社居委会“去行政化”何以可能？南京社会科勞年第期。）张雪霖德福：社居委会去行政化改革的悖论及其原探析北京行政学院学报年第期。塒塒腓细瓣盔欷讳律商理与社会自我调节、居民自治良性互动。以上关于社区治理内卷化的特征、成因及对策分析的文献研究较为 丰 富与全面，对于本文梳理研究思路具有启示。然而，既有研究大多是行政与自治二元分析框架内的产 物，遵循的是“行政范式”，难以厘清问题脉络，因而无法对症下药。这一“行政范式”局限于社区治理行政化本身，改革思路在于界定居委会行政职能边界，忽视了改革目标指向是社区治理效能的提升、推动居委会更好地发挥治理功能进而突破社区治理内卷化困境。有学者发现基层已经出现了“改而不变”的现象，包括行政化改革引发治理模式的变革。这一现象集中表现在内卷化效应的加强，不断地加码了改革目标与效果之间的张力，因此没有发展的增长现象须用新的分析框架来解释。？“行政化”之所以成为问题，缘于形式行政性对社区自治无增益并增加了社区治理负担，因此社区治理变革的关键在于弱化形式行政性、强化社区治理能力。有学者发现实践经验中“行政激活治理”能够推动社区多元共治，提升社区治理水平。？也有学者研究社区网格化治理时认识到，实现基层行政与社区自治的双重目标成为新时代社区治理变革问题的关键。？社区治理内卷化成为学术界与政策界关注的中心，其内涵是治理责任缺失引发的居委会治理能力不足与治理效能低下。社区“治理范式”的研究遵循的是两种 实践路径：基层政权建设与社区自治落实。基层政权建设路径主张社区治理能力不足且难以有效应对复杂的社区治理事务与矛盾冲突事件？，需要基层政府行政力量的介人与权力资源的主导以促进社区总体性治理？。社区自治落实路径认为社区治理权力亟须加强，从而形塑社区本位的服务观与治理观、激发社区内部治理资源、鼓励社区多元主体参与社区治理、将居民生活空间纳人治理空间，从而实现多元共治。总体而言，这两种 实践路径反映的“治理范式”所指向的治理目标具有一致性，均立足于基层社会自身的治理行为，推动社区善治，实现社区治理效能的提升。？“治理范式”旨在整合社区内部权力与资源，确保社区多元治理主体能够有效回应政府治理需求与社区治理诉求，实现社区公共问题解决的最优解。治理资源的行政性与社区性决陈鹏：社区去行政化：主要模式及其运作逻辑基于全国 的经验观察与分析，学习与实践年第期。马卫红：内卷化省思：重解基层治理的“改而不变”现象，中国行政管理年第期。苗延义：能力取向的“行政化”：基层行政性与自治性关系再认识，社会主义研究年第期。张庆贺：“行政激活治理”：社区行政化的新阐释，求索年第期。沈迁：党建嵌入社区 网格化治理：实践形态、运行机制 与内在逻辑，中共福建省委党校（福建行政学院）学报 年第期。林磊：我国社区治理研究范式的演进与转换基于近十年来相关文献的回顾与述评，学习与实践年第期。刘敏：“国家”治理：社区治理模式的新探索以深圳为例，新视野年第期。陈运：基层社会治理创新与社区经济发展路径，山西财经大学学报 年第期。唐晓琦：从技术治理到生活治理：中国城市社区治理的范式转向与经验嬗变基于市漕街的实证研究，城市发展研究 年第期。治理前沿定了社区居委会一方面要落实国家治理任务、强化事务解决的行政权力，另一方面要凸显价值理性、反馈社区问题与保证社公平。将“治理范式”这一分析框架运用于本文时，其概念内涵为，作为社区公共事务的治理机制，重新明确社区治理责任，达成治理目标增强治理能力与提升治理效能。“治理范式”是对中国棊屋社区治理转型的本土化建构，突破“行政范式”的治理柴垒，明确社区治理事务的权责定位。由此，笔者引入该分析框架，从“行政范式”两归“治理范式”，即重新明确治理责任，进而透视社区治理内卷化的本质和破局路径。二、社区治理责任弱化与社区治理内卷化社区治理内卷化研究进路表明，社区治理能力与社区治理责任两者密切相关，需要遵循对等匹配的原则，否则社区治理容易陷人失衡局面，进而引发内卷化难题。社区治理内卷化的诱因在于社区治理责任弱化，从而导致居委会“悬浮于”社区治理，其治理能力也相应弱化，难以有敎应居民需求此外，居委会又积极与上级政府对接，进一步加剧社区治理内卷化。因此，本文先剖析社区治理责任弱化的表征，并基于此背最阐述社区治理内卷化的由来。（）社区治理责任弱化的表征社区治理责任是指居委会在城市基层治理中理应承担，的职能，主要涉及两个方面：一是行政治理职能，即来自街道办搴肚分配的行政性任务；二群众服务职能，即居委会依托社自治为居民服务的社会性职能社区治理责任由居委会通过治理社成以上两类职能，在这一过程中其主悴丨生得以形塑既有国家行政性考核的压力也有基层群众赋权 的成就。前者行政治理职能通过激励考核与压力传导成为推动居委会积极行政的外在怍用力后者群众服务职能通过社区赋权与社区性回馈 成为居委会发挥主体性的内在作用力居委会的治理责任与治理能力是相匹配的，促使治理责任的落实能够依托治理能力有敏完成相应的职能。然而随養盾委会行政化的不断推进，它日益成为科层体制 的末端延伸，其职能唯行政面向日趋明显，社区治理任务加重居委会治理责任表面上增加，然而从社区治理能力和治理动力角度来看，形式化治理责任形成社区治理负担，导致实质治理责任是不断弱化的。社治理责任的 弱化表现在以下几个方面一是居委会职能错位，弱化自治属性，强化行政属性，导致居委会治理能力不足过去居委会只是协助街道办事处完成行政治理职能，社区具有一自主性，能够将治理资源充分投人社区公共事务方面。然而居委会行政化成为街道办拿处将大量？政性事务下沉的凭借，居委会协助变为居委会负责，这导致形式治理责任大幅增加，加剧了居委会的悬浮化，从而没有精力回应社区公共事务，社区实质治理责任弱化。二是居委会考核错位，增加行政考陈伟东、许莹君？区治理责任与治理能力错位及其化解一羞于对湖北个社的调查，华中农业大学学报（社会科学版）年第期。塒塒腓细瓣盔欷讳律商核面向，弱化群众考核力度，导致居委会治理动力不足。居委会作为基层自治组织理应发挥其生活共同体作用，回应群众治理诉求与生活需求，意味着社区治理效能直接关乎群众生活质量，居委会工作情况的考核主体理应包括群众。然而实际情况是居委会以完成基层政府与各职能部门下派的行政事务为考核标准，考核主体自然成为基层政府，居委会也就难以主动发挥其应该承担的治理责任，忽视社区内部治理事务，实质治理责任弱化，反而专心于形式治理责任。（二）社区治理责任弱化背景下社区治理内卷化的由来居委会行政化改革推动其成为城市基层政府科层体制内的一部分，社区也日益从“基层自治单元”转化为“国家治理单元”。这导致大量治理事务下沉，使居委会完全依附于行政系统，进 而出现自治系统不断萎缩的状况。行政功能的强化及自治功能的忽视直接弱化了居委会的治理责任，社区治理内卷化也就在情理之中。一方面，国家自上而下的行政事务的完成对于居委会这一社区组织具有规范化的行为要求，对居委会的组织协调能力提出了挑战。居委会行政化改革能够有效回应这一要求，从社区协助职能发展为社区治理职能。因此社区干部选聘制与居委会科层化运作消解了社区自治诉求，社区治理内卷化现象难以避免。具体来看，居委会的治理资源 主要来源于基层政府，体现在以下两个方面：社区干部的选聘需要得到街道党工委的支持；居委会办公经费则直接由街道 办事处拨付。此外，居委会为了更好地完成行政事务、规范治理行为，往往会降低与群众的互动频率、避免承担治理责任，从而强化其行政治理权威，日益依赖于基层政府的权力让渡与执法介人，实现居委会的行政权力再生产。另一方面，居委会自身的避责策 略进一步加剧了社区治理内卷化。为应对自上而下沉重的行政事务，居委会以 留痕形式的台账工作作为其治理目标，形式治理责任不断衍生，出现了居委会空转现象。当前居委会