重大水电工程项目治理40年：演进与展望_王卓甫.pdf

摘要：我国拥有世界上最丰富的水电资源，经过40年的大力开发，多项指标居世界第一，并成为“走出去”战略的亮丽名片，对中华民族伟大复兴将产生深远影响。在实现“碳达峰、碳中和”目标的驱动下，我国水电开发事业迎来新的历史机遇。本文系统回顾和梳理了重大工程项目治理理论发展脉络，以及我国重大水电工程项目治理40年演化进程；在此基础上，聚焦各阶段起引领作用的云南鲁布革、长江三峡和雅砻江杨房沟3个水电工程在项目治理上取得的历史性突破，透视在中国特色社会主义制度下，我国重大水电工程项目治理的发展过程：从政府行政管理逐步发展为“政府主导+市场机制”的项目治理体系，并历经了开启项目交易治理、形成项目顶层治理，以及创建“EPCJV”新型项目交易治理结构三大里程碑。总结其基本经验、揭示其内在规律，发现我国重大水电工程项目治理发展的 40年，是项目管理理论向项目治理理论不断拓展的过程，也是在实践中不断推动有效市场与有为政府更好结合的过程。最后，展望我国重大水电工程项目治理未来发展方向，试图为中国特色重大工程项目治理理论体系构建提供水电行业智慧，为我国水电开发的高质量发展乃至碳达峰碳中和目标的实现提供支持。关键词：重大水电工程项目治理交易模式治理结构演进一、引言我国拥有世界上最丰富的水电资源，水电技术可开发容量为 687GW，年发电量约 3 万 GWh，居世界第一。截至 2021 年，我国已建成水电装机总容量为 391GW。20 世纪 90 年代以来，我国水电事业实现跨越式发展，不仅水电装机总容量世界第一，而且多个装机总容量 1000MW 以上的水电工程在多个指标上突破了世界纪录。如，金沙江白鹤滩水电站以1000MW的单机容量居全球第一，雅砻江锦屏一级水电站以305m高的混凝土双曲拱坝居世界第一，大渡河双江口水电站以312m高的砾石土心墙堆石坝也居世界第一（李鹏，2020；樊启祥等，2021），一大批重大水电工程已经成为世界水电建设史上的“标杆”（彭才德，2019）。我国重大水电工程建设在国际上实现“从跟跑、并跑到领跑”，对提升综合国力产生重要影响。统计数据表明，20132019 年我国水电装机逐年增长，但增速逐年下降，2020 年增速继续下降。2020 年，我国在联合国大会上提出力争实现 2030年前碳达峰、2060年前碳中和的“双碳”目标。2021年，中共中央、国务院印发 关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见，随后国务院又印发 2030年前碳达峰行动方案，对“双碳”工作做出整体部署。在上述背景下，作为清洁能源，规模庞大、技术成熟的水电工程（包括抽水蓄能电站）开发成为我国现在和未来一段时期新能源大规模集中消纳的最现实、最可靠选择，能够为实现“双碳”目标提供最有力的支撑（程春田，2021；张彬，2021）。2021年 6月，习近平总书记在致金沙江白鹤滩水电站首批机组投产发电的贺信中，希望统筹推进白鹤滩水电站后续各项工作，为实现“双碳”目标，促进经济社会发展全面绿色转型作出更大贡献。一场重大水电工程开发建设热潮正在展开。随着我国重大水电工程技术水平走向国际前列，工程项目治理也取得跨越式发展。在 20世纪 80年代前计划经济体制下，重大水电工程项目设计和施工任务由政府采用行政管理方式统一安排。进入改革开放时重大水电工程项目治理40年：演进与展望*王卓甫丁继勇曾新华鄢江平杜鉴哲胡磊闯*本项研究得到国家社会科学基金“重大工程交易治理理论与方法”（基金号：19FJYB004）的资助。感谢唐文哲、聂相田、宁延、杨高升等专家提出的宝贵意见和建议。丁继勇为本文通讯作者。重大水电工程项目治理40年：演进与展望管理科学与工程-224DOI:10.19744/ki.11-1235/f.2023.0025管理世界2023年第2期代，重大水电工程建设管理改革勇立潮头。1982年云南鲁布革水电站工程（简称鲁布革工程）率先引进外资，采用市场机制，实行国际招标、合同管理和建设监理制（汪小金，2004），促进了工程建设效率大提升。1992年和 1996 年我国先后积极推行业主责任制和项目法人责任制，明确建设工程的责任主体（李新军、杨建基，1997），并在长江三峡水电站（也称三峡水利枢纽工程，简称三峡工程）实践中形成了具有中国特色的“政府主导市场机制”的重大工程项目治理框架（王卓甫、丁继勇，2022），促进重大水电工程开发进入有序、高效发展的快车道。进入 21 世纪后，以流域为单元的中国特色水电开发模式逐步形成。雅砻江流域水电开发有限公司在雅砻江下游锦屏一级和锦屏二级等多个重大水电工程建设的基础上，率先于 2015 年在杨房沟水电站工程（简称杨房沟工程）建设中，突破传统工程总承包（Engineering Procurement Construction，EPC）方式，构建有中国特色的新型“EPCJV（Joint Venture）”方式，即新型项目交易治理结构，使项目获得巨大成功，推动重大水电工程项目治理又上一个新台阶（曾新华、谢国权，2016）。近 10年来，新一代信息技术的发展对重大水电工程建设产生深刻影响（钟登华等，2019），就工程项目治理方面，提升了项目数据/信息传递和处理效率（袁霄，2014；卡曼达等，2020），也面临着数据/信息获取等方面的一些挑战（乐等，2019；李等，2021）。以1982年鲁布革工程首次在水电建设中引进外资并采用市场机制作为起点，我国重大水电工程项目治理历经 40年发展，一路高歌猛进。然而，与重大水电工程建设实践取得的巨大成就相比，我国重大水电工程项目治理理论研究十分缺乏，理论体系远未形成，项目治理能力也仍有较大提升空间。本文拟在重大工程项目治理理论发展脉络梳理，以及中国重大水电工程项目治理40年实践发展回顾的基础上，重点总结各阶段起突破性和引领作用的里程碑式工程的基本经验，揭示内在规律、展望前行路径、彰显中国智慧，为构建重大水电工程项目治理理论体系提供支撑。二、重大工程项目治理理论发展脉络工程项目治理与项目管理虽为“一字”之差，它们却不同根，也不同源，但在工程实践中两者联系密切。工程项目治理的发展离不开项目管理理论和工程交易理论，尤其是后者，推动着工程项目治理拓展为项目交易治理和顶层治理两个层面。（一）工程项目管理与项目治理较早的管理（administration）是指应用科学的手段组织社会活动，使其有序进行。而目前更多使用泰勒在1911年出版的 科学管理原理 中提出的管理（management）概念，其核心是如何提高企业内的劳动生产率，基础是系统科学理论。第二次世界大战以后，系统论、控制论、组织论、预测技术、网络计划技术、数理统计理论等科学管理理论和方法的大量出现，特别是网络计划技术在工程建设领域的成功应用，促进了工程项目管理成为较为独立的学科体系。我国著名数学家华罗庚 1965 年出版 统筹方法平话及补充，并在企业和工程项目现场推广，为项目管理理论应用于我国工程实践奠定了基础。1969年成立的美国项目管理协会组织项目管理理论研究，并于1987年正式提出 项目管理知识体系（PMBOK）指南，经多次修订逐步形成被广泛认同的项目管理理论和方法体系。美国项目管理协会的PMBOK在20世纪80年代开始被大张旗鼓引入我国，率先应用于工程施工企业，并被称为“项目法施工”（叶毅、秦安民，1990）。对于美国项目管理协会的 PMBOK，温奇（1989）认为，其主要用于处理单一组织内部不同职能部门的关系，并没有涉及到组织之间的关系。特纳和基根（1999）针对国际上工程项目通常采用承发包方式（或称交易方式）实施项目的实际，率先提出了工程项目治理的概念，并在威廉姆森（1991）交易治理理论影响下，将其定义为一种可以获得良好秩序的组织制度框架，通过该制度框架，工程项目利益相关者可以识别出威胁或机会中的共同利益；尹贻林、杜亚灵（2010）借鉴公司治理理论和方法，将项目治理定义为通过一套制度体系来建立并维持项目交易中的一种良好秩序的过程，该定义与特纳和基根（1999）的定义类似，但并不完全统一。沙凯逊（2017）根据市场经济环境下工程项目实施或交易的特点，将工程项目分为两类：一类是存在于参与工程建设的企业之间的项目；另一类是存在于参与工程建设企业内的项目；前者称为型项目，后者称为型项目。-225显然，PMBOK 主要适合于单个组织内部（如工程承包方内部）的项目管理，即适用于型项目；而不适用于处理组织之间（如工程发包方和承包方之间）的关系，即不适用于型项目。在特纳和基根（1999）项目治理定义的基础上，温奇（2001）进一步将项目治理分为垂直治理和水平治理，前者关注工程业主方/发包方与工程（总）承包方间的交易治理；后者指（总）承包方与分包方、供应商间等系列交易的治理。不论是垂直治理还是水平治理，均以项目合同为基础，但也绕不开项目实施过程中双方信任、合作等关系问题。对此，严玲等（2016）的研究结果表明，项目合同治理处于核心位置，关系治理仅起补充作用。沙凯逊（2018）在温奇（2001）研究成果的基础上提出了针对工程承包方项目经理的治理问题及相应的治理机制。（二）工程项目交易理论与交易模式20世纪80年代开始，我国在工程建设领域积极推行市场机制，即工程建设单位/项目法人通过工程招标选择工程承包方，并与其签订工程合同；然后由工程承包方按工程合同实施项目，项目法人按合同约定支付所完成工程的费用。王卓甫和简迎辉（2006）、王卓甫等（2010）基于经济学中的交易理论，率先基于交易视角对工程项目管理展开系统研究，提出了工程交易理论框架，认为在市场经济环境下，建设工程项目实施过程的本质是交易过程，并具有“先订货，后生产”“边生产，边交易”等特点，工程招标仅为项目交易的起点，项目整个实施或生产过程为项目的交易过程，项目按合同要求完成并交付，才标志着工程交易基本结束。工程项目交易方式，国际上常称为项目采购方式或项目交付方式，一般指工程交易中对工程设计和施工等活动的组织方式（王卓甫、丁继勇，2014）。基本的工程交易方式包括设计、施工相分离的项目交易方式，即DBB（Design-Bid-Build）方式，以及设计施工一体化的项目交易方式，即工程总承包（如 EPC）方式。随着工程交易理论与实践的发展，工程交易中陆续出现了多种衍生方式（丁继勇等，2014）。不同工程交易方式有不同特点，适用于不同的工程项目及其相应的建设环境。针对重大水电工程，显然有必要对其工程交易进行系统规划，包括工程交易对象的识别及其交易方式的选择等。工程项目交易方式的成功实施需要与之相匹配的工程计价方式作为支撑，也要求工程发包方采用合适的管理方式。由此，王卓甫等（2010）提出了“工程项目交易模式”的概念，以将项目交易方式、工程计价方式和发包方管理方式3个方面纳入统一框架下进行整体优化。随着相关研究的不断深入，工程项目交易模式的内涵逐步得到拓展，但其外延还有待进一步界定，工程项目交易模式的系统化设计理论和方法还有待进一步探索（丁继勇等，2022）。（三）重大工程项目治理理论拓展多年来，国际上越来越能感受到重大工程管理/治理是一项严峻挑战（傅以斌，2014），引发学术界的广泛讨论，重大工程管理牛津指南（傅以斌，2017）的出版打破了这一领域长期缺乏理论支撑的困局。我国重大工程管理实践在复杂性、前沿性、新颖性方面在全世界居于前列，研究中国的重大工程管理问题就是在研究世界性的问题（盛昭瀚、曾赛星，2018）。在盛昭瀚教授主持的国家自然科学基金重大项目“我国重大基础设施工程管理的理论、方法与应用创新研究”立项后，国内一批学者纷纷展开相关研究，包括重大工程管理基础理论（盛昭瀚等，2019）、重大工程复杂性（麦强等，2018；何清华等，2021）、重大工程组织模式（乐云等，2019）、重大工程创新管理（曾赛星等，2019）等；提出了复杂性降解、多尺度管理等多个基本原理（盛，2018；盛昭瀚等，2022）；构建了重大项目动态治理理论框架（李等，2018）、重大工程治理概念模型（胡毅等，2019）。然而，上述研