中央推进政策试点的差异化政...于20个案例的定性比较分析_李强彬.pdf

中央推进政策试点的差异化政策工具选择逻辑 基于 20 个案例的定性比较分析李强彬支广东李延伟*【摘要】政策试点已被广泛视为中国特色的治理模式之一，是解释“中国奇迹”的关键所在。然而，既有研究主要从政策试点的发生机制、推广逻辑和知识生产等视角来解析试点中政府的运作过程，并未对中央通过选择差异化政策工具来推进政策试点给予足够的关注。从中央干预程度与地方自主性两个维度出发，论文区分了中央推进政策试点的四类政策工具:指令型、激励型、诱导型与自主型。进而，论文构建了政策工具选择的“政策属性 政策环境”分析框架，运用定性比较分析法，对中央发起的 20 个试点案例进行深入分析，揭示差异化政策工具选择的生成机理。研究发现，中央选择何种类型的政策工具受试点内容清晰度、议题紧迫性、执行难度、政策支持和权威压力之间相互作用的影响，主要呈现出内外复合驱动、外部权威驱动和外部政策驱动三种不同的逻辑。其中，内容清晰度是政策工具选择的前置条件，议题紧迫性调节中央干预程度，权威压力凸显中央对政策工具的总体控制。研究丰富了对中国政策试点机制和试点差异化推进方式的解释，对政策试点的科学设计也具有启示:围绕政策试点目标的达成，政策试点的推进需要根据试点目标群体、政策属性和政策环境特征选择与之相匹配的政策工具。【关键词】央地关系政策试点政策工具选择政策属性政策环境【中图分类号】D63【文献标识码】A【文章编号】1674 2486(2023)01 0161 20一、问题的提出“政策试点”是极具中国特色的标识性知识凝练与话语表达，这种以“摸着161*李强彬，四川大学公共管理学院教授、博士生导师。通讯作者:支广东，四川大学公共管理学院博士研究生;李延伟，南京师范大学公共管理学院副教授。感谢匿名评审专家和编辑部的宝贵修改意见。文责自负。本文曾在第三届“理解中国公共政策”工作坊宣读，感谢杨宏山老师、钱蕾老师和王建国老师的点评和有益建议。基金项目:国家社科基金重点项目“民主协商推进基层群众有效自治的长效机制与实现路径研究”(21AZZ005)。石头过河”为特征的治理风格在我国经济社会发展中起着重要作用，被认为是创造“中国奇迹”的关键密钥(韩博天、石磊，2008a)。时至今日，政策试点在我国诸多领域的政策形成过程中都发挥出了作为“排头兵”的作用与价值，学界对政策试点的阐释也形成了丰硕的研究成果。大量研究聚焦于政策试点的发生机制上，着重通过试点运行过程来透视中国的政治过程和政府运作逻辑(Heilmann Perry，2011)，代表性的解释框架有:“分级制政策试验”(韩博天、石磊，2019b)，“双轨制政策试验”(杨宏山，2013a)，“竞争申请制”(朱旭峰、张超，2020)，“吸纳 辐射”过程模型(周望，2013a)，以及“众创试验”(陈昭，2022)，等等。遗憾的是，尽管既有研究对政策试点发生机制与推广逻辑的解释较为丰富，但对推进试点的政策工具选择问题讨论不足。尤其对中央干预和调控地方行为的具体工具选择及其解释缺乏关注(李娉、邹伟，2022)。在我国政治体系结构中，面对改革和发展中的新问题、新目标，中央经常成为政策试点的发起者(梅赐琪等，2015)，以授权、命令、指导、直接干预等手段介入地方运作，通过各种途径来控制试点的范围、方向、时机、速度和形式，或“深度参与”到政策试点的整个过程中，或采取观察式、旁观式的“不干预”立场(周望，2013b)。不难发现，中央对不同政策试点的干预程度不尽相同。实质上，不同的干预程度反映了中央运用差异化的政策工具来调控试点过程。因此，对于政策试点的有效推进，需要追问:中央干预试点的程度及其相应政策工具选择主要受哪些因素影响?这些影响因素是如何作用于政策工具选择的?回答上述问题，一方面有利于廓清政策试点推进中差异化政策工具选择的迷思，另一方面也有助于政策试点的科学设计。二、现有研究回顾与新的研究切口(一)现有研究回顾梳理已有文献，有关政策试点推进方式和政策试点中政策工具选择的研究主要集中在三个方面。一是遵循传统路径，从央地互动模式来阐述试点的推进过程。这一路径下，形成了三种不同的代表性观点。第一种观点认为中国的试点推进依赖自上而下的“分级制政策试验”(韩博天、石磊，2019b)，强调试点是中央政府有意设计的产物，其过程深受中央的控制与引导。在具体方式上，261公共行政评论20231需要说明的是，本文政策试点推进中的政策工具选择主要聚焦于中央在试点启动阶段政策工具的选择，即中央选择有利于推进试点顺利开展的工具。已有的经典范式认为，政策试点作为一种“试点 推广”模型，包括“先行先试”和“由点到面”两个阶段，前一个阶段是试点的执行落实阶段，后一个阶段则是试点的创新扩散阶段。因两个阶段政策目标的不同，政策工具选择也有所差异。中央主要通过行政命令、直接干预、过程监管等方式介入地方政府的试点运作过程(刘培伟，2010)，实现对试点地区工作的参与和指导(丰雷、胡依洁，2021)。第二种观点认为中国的分权结构给予地方较大的自主权，政策试点往往通过自下而上的“试验 认可”框架来推进(石晋昕、杨宏山，2019)。因治理需求和治理任务的需要，中央授权地方通过自选动作和自主创新进行因地适宜的试点，以此激活地方积极性(吴昊、温天力，2012)。试验首先在地方发起，等取得良好绩效后，自下而上寻求中央的认可与肯定，进而将地方性知识吸纳进国家政策。第三种观点在中央控制与地方自主之间寻求平衡，以“中央选择性控制的试验”(刘培伟，2010)和“双轨制政策试验”(杨宏山，2013a)为代表，认为在政策试点推进中，中央并非完全干预和参与试点过程，也并非完全放任，而是有选择性地进行控制。比如政治改革领域的政策工具是清晰的，经济发展领域的政策工具是模糊的(李萌等，2020)。综而言之，中央对试点的干预程度和地方对试点的自主性选择是政策试点中的一对基本关系，中央通常以不同的政策工具来干预和控制试点推进过程。二是关注特定试点情境中不同的推进模式和推进策略。就推进模式而言，在中央推动力和地方竞争力两个基本因素的交互作用下，形成争取、指定、追认、自发四种类型(周望，2013a)。寻找恰适的政策工具是政策试点的目标之一，政策工具内部效度与外部效度的具体情境也会产生示范、扩面、择优、综合的不同模式(赵慧，2019)。就推进策略而言，在不同情境下有不同的组合方式。一项关于“留守儿童社会政策试点”的研究指出，中央会选择差异化的政策工具来推进试点。在前试点阶段以“政策信号释放”和“弱行政指令”为主，试点执行中以“强行政指令”为主，后试点阶段则在“强行政指令”的基础上增加“政治激励”手段(冯锋、周霞，2018)。在“智慧城市试点”推进过程中，前期以“自主探索”为主，后期则主要依赖于中央的“制度诱导”工具(李智超，2019)。由此可知，在政策试点的不同阶段，中央干预试点的程度及其相应的政策工具选择存在显著差异且可能具有不同的行为逻辑。三是聚焦于试点推进中具体政策工具的运用。工具主义研究者们试图通过开发具有不同特征的政策工具，为试点的有效推进提供完备的工具箱。比如，有研究发现，在市域社会治理现代化试点推进中，不同地区会选择差异化的工具来实现试点目标，在基础型、创新型、协同型、激励型四类工具选择上各有侧重(谢小芹、姜敏，2021)。此外，有学者通过对“环境立法试点”的研究发现规制型工具呈现出“中央控制的试验”特征;激励型工具呈现出“地方自治的试验”特征;自愿型工具兼具二者的特性，呈现出“央地共治的试验”特征(李萌等，2020)。归结起来，政策试点推进中，基于不同政策工具类型的应用研究揭示出了中央与地方之间的互动模式。361中央推进政策试点的差异化政策工具选择逻辑(二)新的研究切口文献回顾表明，已有研究从不同面向关注到了中央在推进不同的政策试点中选择差异化政策工具的问题。但是，囿于研究方法的局限，单一的案例研究无法细致揭示中央在不同领域的政策试点中为何干预程度不同，也并未揭示差异化政策工具选择的内在机理。在不同的政策目标和政策内容下，推进政策试点的工具选择必然受到多种因素的影响。因此，既有研究有待拓展的空间是:第一，央地互动论的探讨多以中国政治过程和政策过程来解构不同层级政府间的互动策略，中央的授权、放权与地方的自主权是贯穿政策试点过程的两条主线;但既有研究缺少对政策试点推进中中央干预程度(强弱)与地方自主性程度(强弱)之间关联与匹配的解释，尤其缺乏从政策工具的角度对两者互动匹配后形成的调适结果进行类型学意义上的归纳。第二，对于具体情境下政策试点推进模式和推进策略的讨论，并未明晰中央为何会选择不同的政策工具来推进试点，就差异化政策工具选择背后的缘由缺乏系统性的分析。第三，关于具体政策工具的应用研究虽然建构了不同的工具类型，但亦未涉及中央干预政策试点的强弱程度及其相应政策工具选择差异的形成机制，而这正是本研究致力于探究的核心问题。不管是中央发起的试点还是地方的自主试点，其过程都会涉及如何推进(执行)的问题，尤其是选择何种政策工具来推进的问题。从政策设计理论来看，政策工具是政策设计的关键要素，政策工具对于政策试点的目标实现与结果达成尤为关键。而设计一项政策的重点在于工具选择背后的逻辑依据，包括政策工具的特性以及工具如何改变目标群体的行为预期(Siddiki Curley，2022)。基于以上考量，本文从政策工具切入，在央地关系下从中央干预程度与地方自主性的调适匹配来类型化政策试点推进中的政策工具，以政策工具类别勾连央地关系，并创新性地从政策属性和政策环境两个方面建构政策工具选择的分析框架。从组态视角对试点推进中差异化政策工具选择的复杂因果进行解析，以识别中央在推进政策试点中的行为逻辑。三、分析框架建构(一)基于中央干预程度 地方自主性调适的政策工具类型阐释从央地关系的分析视域出发，本文试图构建政策试点推进中的政策工具类型，进而回答中央的政策工具选择为何不同。之所以选择中央和地方两个维度，主要是基于两个方面的考虑。首先，在政治体系层面，我国的治理过程和政策实践依赖于中央的顶层设计，突出党中央对国家和社会统揽全局的优势。映射461公共行政评论20231在政策安排上，表现为从中央至地方自上而下“统 总 分”的政策结构，总体上显示以顶层设计为主、顶层设计与地方探索相结合的政策风格(杨志军，2022)。在中国情境下，尤其是中央发起的试点自身带有政治属性与行政干预基因，试点并不是放任自流地反复试验，或者允许随心所欲扩大政策范围(韩博天，2009c)。相反，试点始终处于分级制结构中，地方的分层对接以服务中央主导的权力秩序为出发点和归宿(刘培伟，2010)。通过对不同领域与不同内容政策试点推进工具的考察，可以依托试点场域窥探央地关系特征。其次，就政策工具本身而言，作为调控手段，差异化的政策工具是中央干预程度强弱与地方自主性强弱的直观体现，不同的工具选择形塑不同的央地互动模式。在这个意义上，中央干预程度、地方自主性与政策工具有内在的一致性。作为政策试点的发起者，中央通常会制定某项试点的总体规划。试点的目标、内容、推进、考核、评估、验收等均以政策设计方案的方式体现出来，并以政策文件的形式传达给试点执行主体。以中央干预试点的强弱为政策工具选择的测量指标，可以将其区分为“强干预”“弱干预”两种类型，在程度上有“完全干预”“较多干预”“较少干预”“没有干预”四种。相应地，地方的自主性则有“弱自主”“强自主”两种类型，在程度上有“很弱”“较弱”“较强”“很强”四种。从中国的实践场域出发，地方自主性是相对中央干预程度来界定的，解释效力来源于中央权威的规定性和约束力。中央干预程度影响地方自主性的强弱，是自上而下的单向负相关调适关系，不存在中央干预与地方自主性都强或中央干预与地方自主性都弱的情况，从而匹配形成四种基本的政策工具类型，具体如表 1 所示。表 1中央干预程度 地方自主性程度和政策工具类型中央干预程度弱干预强干预没有干预较少干预较多干预完全干预地方自主性程度弱自主很弱指令型工具较弱激励型工具强自主较强诱导型工具很强自主型工具资料来