赋权与约制_政府购买服务的多重逻辑_范斌.pdf

赋权与约制:政府购买服务的多重逻辑*范 斌 朱海燕*摘 要:政府购买服务是促进政府职能转变、提升公共服务供给水平、构建政社合作关系的重要方式。当前政府在赋予社会组织资源、为社会组织提供成长空间的同时,约制着社会组织的专业发展与成长。本文以 S 市政府购买服务政策实施过程为例,发现政府采取行政科层建构逻辑、风险控制防范逻辑、技术主义执行逻辑的方式,赋权并约制社会组织的发展。社会组织策略性地解构制度的限制,以获得发展空间。进一步提升政府购买服务的效能,需要建立和完善促进政府职能转变和社会资源合理配置的体制机制,厘清政府和社会的边界,推进市场化运作,营造公平开放的市场环境,坚持包容性发展理念,给予社会组织更多的支持与空间。关键词:政府购买服务;社会组织;赋权;约制*基金项目:2019 年国家社会科学基金重点项目“中国儿童保护体系建设的理论建构与实践路径”(项目编号:19AZD023)。范斌,华东理工大学社会与公共管理学院教授,博士生导师,主要从事社会工作、社会政策等方面的研究,E-mail:fanbinfb001 ;朱海燕,华东理工大学社会与公共管理学院社会学博士研究生,主要从事社会工作、社会治理等方面的研究,E-mail:。一 问题的提出党的十九大以来,中央提出“打造共建共治共享的社会治理格局”,加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移。政府出台的很多政策成为扶持社会组织发展、补齐政府服务能力短板、加强社会服务创新的重要途径。社会组织参与社会治理不仅能逐渐解决社会治理主体单一、形式僵化、模式简单的问题,而且有利于社会治理结构的均衡化发展。中国社会组织报告(2019)指出,截至 2018 年底,全国共有社会组织 81.6 万个,与 2017 年的 76.2 万个相比,总量增长了 5.4 万个,增速为 7.1%(黄晓勇,2019)。新的形势为社会组织的发展提供了前所未有的历史机遇。适应改革的需要,引导和支持社会组织参与社会治理,成为各级政府的重要任务。斯密(1974)指出,一切能以私人方式提供公共产品的领域,都应该由私人部门来供给。Buchanan&Tollison(1984)认为政府失灵源于机构膨胀、服务失效、政策失败,应鼓励社会和市场组织参与公共服务供给。近年来,社会组织虽然发展迅猛,但仍然存在能力较弱、专业性式微、运作资金不足、内生驱动不足和支持力量不强的问题。无论是政府、产业界、企业还是学术界,都充分认识到社会组织参与社会治理的巨大潜力和独特优势,并给予其科学定位、赋予其重要职责。但是政府在向社会组织赋权的同时,主要以行政目标为导向,根据自身的治理目标购买服务,行政吸纳社会的过程呈现出“外围突破,内核浅尝辄止”的特征。政府购买服务虽然提高了社会组织对资源的支配能力,重构了科层体系,但消解了社会组织服务的专业性。潜藏在政府与社会组织互动过程背后的政府行为逻辑为何?政府的制度逻辑对社会组织的发展前景产生怎样的影响?本文试图从赋权理论的视角来回答上述问题。S 市的社区和社会服务建设一直处于全国领先地位,本文在大量收集、阅读、整理 S 市政府购买服务的文献和政策文件资料的基础上,于72赋权与约制:政府购买服务的多重逻辑 2016 2020 年采用田野调查法参与政府购买服务工作,近距离观察政府官员的行为,同时对社会组织负责人、社会工作者及服务对象、居委会工作人员开展调查研究。调研期间,笔者对 10 名政府官员、8 名社会组织负责人、2 名采购代理公司负责人、5 名社会工作者进行了深度访谈。这些资料为本文的研究提供了重要的指导和帮助。二 文献综述政府购买公共服务是政府将原来直接提供的服务,采用直接拨款或公开招标的方式,交给有资质的社会服务机构来完成(王浦劬等,2010)。赋权增能理念提供了探讨政府多措并举促进社会组织参与社会治理的实践。国家与社会通过相互赋权,建立公私伙伴关系,共同治理公共事务(顾昕、王旭,2005)。政府购买服务,引导鼓励性扶持,以“无权”向“有权”转变,形成了政府和社会在合作中的平等地位(尹浩,2016)。政府采取控制和赋权混合的社会组织发展策略(敬乂嘉,2016),向社会放权与赋权的方式不仅培育了社会力量,也发动了居民形成常态参与机制(唐有财、王天夫,2017)。社会组织参与社会治理可以实现国家与社会功能互补,推动社会治理格局的均衡化和科学化发展。中国的社会组织发展紧密嵌入在创新社会治理体制的改革脉络中,是在政府提供制度保障、政策引导、资源支持的宏观社会情境下产生的。中国社会组织较重视经济利益而忽视社会效益,很难确保服务供给质量(Hood,2000)。因此,在政府购买服务的过程中,社会组织因逐利而忽视社会责任,强调经济利益而回避社会效益,面临行政依附、契约性不充分、资源供给难等困境(彭少峰、张昱,2014),政府制定的相关政策在对社会组织发展起促进作用的同时,也有制约的作用(徐盈艳、黄晓星,2015)。国家为社会组织提供了精细与复杂的制度环境(纪莺莺,2016)。政府为了达到行政管理的目的,对不同的社会组织82 中国社会组织研究 第 23 卷采取“分类控制”策略(康晓光、韩恒,2005),同时,社会组织并不能自愿、平等地参与政府购买服务(王名、乐园,2008)。为了消解制度的约制性,获得资源筹措渠道,社会组织花费大量精力周旋在政府多个部门之间,策略性地拓展政府提供的自主空间,组织的个人资源被不断卷入,社会工作专业发展空间受限,社会组织身份在“伙伴”与“伙计”之间不断摇摆。综上,在学术传统中,政府购买服务是学者关注的核心议题,无论是政府多种逻辑的赋权,还是社会组织的相对孱弱,都为我们深层次理解“赋权未赋能”提供了进一步思考。总体来看,以往的研究存在以下局限。第一,以往的研究对政府购买服务项目自身的服务内容专业性设计、管理过程关注不足。目前学界尚未密切关注政府赋权社会组织参与项目的产生情境和需求生成过程,现有的讨论多数集中在描述与呈现政府赋权的现象与事实本身,科层体制将权力运作空间以项目形式建构出来的研究较少,将权力隐藏在自身组织化行为之中的权力实践研究尚显不足。第二,以往的研究局限于研究政府与社会组织之间的关系,忽视了政府行政体制结构与社会组织行动主体相互建构的动态关系,对社会组织的行动逻辑及策略性消解政府的制度约制性研究不足,忽视了基于历史传统和地位变迁的脉络来考察中国社会组织行动背后的策略,由此形成的结论缺乏足够的说服力。三 政府购买服务的多重赋权逻辑“赋权”这一概念由巴巴拉所罗门(Barbara Solomon)在 黑人的增能:被压迫社区里的社会工作 一书中提出,学界将其翻译成增权、增能、权力激发等。亚当斯(Adams,2013)认为赋权是个体、团体和社群发挥其能力并将自己和他人生命的品质提高到最大限度的过程。政府赋权社会组织是政府在加强社会建设的过程中,以合适的方式赋权社会组织,促进社会组织增能。本文讨论的“赋权”是政府赋予92赋权与约制:政府购买服务的多重逻辑 社会组织合法性、组织职能和服务资源。合法性赋权是政府明确社会组织准入门槛和行政审批的标准和流程,通过制定法律、法规和政策的方式,构建社会组织管理的行政体制和生存发展环境;职能赋权是政府将某些服务职能转移给社会组织;资源赋权是政府向社会组织提供资金、办公场所、人员、各种补贴、税费减免等资源的支持。政府通过简政放权、赋权增能的方式激发社会组织内生发展活力,引导社会组织参与社会治理,这是新时代社区治理的重要实践。针对赋权过程中存在的社会组织类型单一、能力不足等问题,政府虽然为社会组织提供制度保障、政策引导、资源链接,帮助扩大其发展空间,但也通过项目需求设计、服务内容安排、监管评价等技术化治理手段对社会组织进行约制与管理。(一)项目立项环节:行政科层建构逻辑20 世纪 80 年代,随着新公共管理的兴起,工具主义取得一定的主导地位,呈现出强调行政绩效和行政原则的特点,即关注达成目的的手段,忽略目的本身,目的沦为“二等公民”(魏毅敏,2009)。用同样的方式设计和衡量项目,限制了社会组织专业化的追求,与社会实际需求有一定差距。周雪光、练宏(2012)以不完全契约为框架,从控制权的角度出发,解释了“委托方管理方代理方”的三级科层组织模型。政府部门在界定目标时,权威不断渗透,社会组织专业服务更多反映了政府行政意志,科层制下申报的服务项目趋于行政化,服务需求远离服务对象。虽然部分社会组织可以获得参与项目设计的有限自主性,但项目还未立项,缺乏社区需求调研资金,因此,社会组织参与立项的项目没有考虑区域、经济条件和人口结构等因素。模板化、标准化的服务内容与“因地制宜”“因人而异”的实际需求相去甚远,社会性服务异化为行政化服务。以 2020 年 S 市 S 区政府购买服务项目为例。S 市民政局根据市财政局关于政府性基金预算的编报要求编制预算通知,要求各区科学设03 中国社会组织研究 第 23 卷定项目目标,细化服务需求(内容、数量、流程)、服务标准、服务质量等项目要素,各区收到通知后编报项目预算。S 区民政局收到市民政局下发的编制预算通知后,区民政事业保障中心向各街镇办公室以及相关委办局(总工会、残联、妇联、共青团、卫健委等)发布立项通知并询问立项需求,同时解答各委办局在立项方面遇到的问题。区民政事业保障中心将收集的需求上报至社会救助科、社会福利科、养老服务科,待确认后,组织小组讨论筛选项目并组织专家评审,确认需求后上报市民政局。这种行政科层包装的项目,一方面收窄了原本可以由区、街镇自行建构的、非正式的谈判空间,另一方面将这些谈判空间根据服务项目的需求重新设置,项目被政府行政体制的政绩目标所“吸纳”。在项目立项过程中,S 市民政局制定政府购买服务政策与实施指引,在刚性原则要求下,保留规则弹性。S 区民政局和街镇通过更精细、更隐秘的治理技术吸纳社会组织参与撰写项目立项申报书。各级政府在与社会组织互动中,将原先蕴含于科层、高压、运动体制下的社会资源不断带入,权力运作空间也在规范约束下再度得以生产,这种隐蔽、远离社会方式建构出的项目使政府从源头上加强了对项目的控制。社会组织的发展相对滞后,缺乏链接资源的意识与能力,内部治理机构与制度不健全,财务制度也不够规范。我们制定的项目明确了服务内容、活动次数、服务时长,社会组织只要按照我们的要求执行就可以了。政府购买的服务项目不能出现财务风险,设定的绩效指标也一定要达成。(访谈编号:20160302L)在政府购买服务项目的立项过程中,市、区、街镇拥有不同的资源,这些资源是权力实施的媒介(吉登斯,2016)。一部分权力运作的弹性空间是以制度化、组织化的方式建构出来的,通过组织化、科层化的方式对社会组织项目完成的频次、数量、时长进行安排与设计。这种工具主义的制度实践和运作方式源于政府社会治理自上而下的行政压13赋权与约制:政府购买服务的多重逻辑 力,是政府权力运作空间建构的缩影与映射。(二)项目采购环节:风险控制防范逻辑与西方相比,我国社会组织起步较晚,发展不均衡,能力参差不齐,政府购买服务的外包市场还不够完善,潜在的统治风险是政府要考虑的核心因素之一(周黎安,2014)。为了规避社会治理风险,政府倾向于采取“平衡主义”的思路设计相关制度(黄晓春,2015),更乐意购买信得过的、自己孵化并培育的社会组织的服务。与政府关系密切的社会组织成为公共服务的首选承包方。S 市 2018 2020 年采购的政府购买社区服务项目中,H 区采购了29 个项目,90%的项目中标单位的业务主管单位在本区;S 区采购了32 个项目,中标单位的业务主管单位均在本区。在对区民政局的调研中,一名从事政府购买服务工作多年的工作人员指出:现在很多社会组织短期功利主义思想较强,只想快速、便捷地拿到项目,获得项目资金以谋求资源和自主性。很多社会组织的专业能力不强,悬浮于社区治理中,组织活力不足,购买外区不了解的社会组织的服务风险太大。(访谈编号:20200420S)在面对不确定因素或者面临可能挑战现有权力体制的风险时,政府通过设置隐性进入壁垒,运用不同方式进