甘肃省预算绩效指标体系建设研究_甘肃省财政厅预算绩效指标体系研究课题组.pdf

财政税收财政税收甘肃省预算绩效指标体系建设研究/甘肃省财政厅预算绩效指标体系研究课题组摘要：建立健全预算绩效指标体系是全面实施预算绩效管理的关键核心，甘肃省通过加强制度规范、构建指标体系框架、完善指标体系模板、加强组织保障等举措全力推进预算绩效指标体系建设，并取得了较为显著的成就。未来，甘肃省将从建立健全绩效指标体系建设规划和操作指引、夯实绩效管理主体责任与任务落实、建立长效绩效指标体系维护和考核机制和强化绩效指标体系信息化建设等方面纵深推进全省预算绩效指标体系建设。关键词：预算绩效指标体系预算绩效管理绩效评价中图分类号：F812.2文献标识码：A文章编号：1004-6070（2023）01-0004-06一、引言根据2020年第七次全国人口普查数据，党的十九大报告提出“全面实施预算绩效管理”，中共中央和国务院联合颁布 关于全面实施预算绩效管理的意见（中发 2018 34号）提出建设全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，都强调将全面实施预算绩效管理作为解决绩效管理突出问题、加快建立现代财政制度、推进国家治理现代化的关键点和突破口，一系列指导性政策文件使预算绩效管理工作取得了长足进步。预算绩效管理是全过程、全方位、全覆盖闭环的管理系统，而预算绩效指标体系是整个闭环系统的核心部分，是提高财政资金分配和使用效率的重要工具（胡志勇、王泽彩，2020）。由于我国预算绩效管理起步较晚，不可避免存在预算绩效指标体系侧重定性指标、绩效指标标准不够清晰明确、价值目标反映不充分、分部门分行业指标建立困难等问题，仍需在全面推进预算绩效指标体系建设的过程中注意把握实际、科学研判、层层细化和动态调整。甘肃省全面推进预算绩效指标体系建设是全面深入贯彻预算绩效管理理念、深化落实全面预算绩效管理的过程，也是提升预算绩效管理效能的探索性尝试，利于增进预算绩效管理科学性、系统性、规范性和长效性与建立健全全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，助力预算绩效管理改革，从而带动经济发展和提升民生质量，落实国家“六稳六保”总体经济方针。因此，为贯彻落实党中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的决策部署，进一步推动实现绩效管理科学合理、细化量化、可比可测，本文将基于甘肃预算绩效管理现状，采用实地调研、数据收集等方法全面了解甘肃省预算绩效指标体系的建设与使用情况，并对“甘肃特色”预算绩效指标体系的开发与构建进行深度探索，为加快预算绩效管理各环节工作成效提供有力驱动，提升甘肃省预算绩效管理的科学化、规范化、标准化水平。二、甘肃省推进预算绩效指标体系建设的总体情况（一一）加强制度规范加强制度规范，扎实预算绩效指标体系建扎实预算绩效指标体系建设基础设基础一是省级层面不断加强预算绩效指标体系建设制度顶层设计。制度是推进改革的基础性工作，也是全面实施预算绩效管理的关键保障（鲍静、李作者信息：甘肃省财政厅：张俊峰周俊锋宋妍哈明晖黄伟杨珍姚滔杨帆兰州大学预算绩效管理研究中心：何文盛保海旭4（2023 年第1期）甘肃省省级基本支出预算管理暂行办法（甘财预2013 35号）甘肃省省级项目支出预算管理暂行办法（甘财预2013 36号）市州预算支出进度考核办法（甘财预201452号）关于全面实施预算绩效管理的实施意见（甘财发2018 32号）甘肃省省级预算绩效管理办法 等6个办法和规程的通知（甘财绩 2020 5号）春，2014）。为贯彻落实党中央、国务院有关全面实施预算绩效管理的指示精神和总体要求，2018年甘肃省委、省政府发布 中共甘肃省委甘肃省人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见（甘发 2018 32号），为全省实施预算绩效管理工作提供了政策指引。2020年甘肃省财政厅发布 甘肃省财政厅关于印发 甘肃省省级预算绩效管理办法 等6个办法和规程的通知（甘财绩 2020 5号），进一步强化了预算绩效管理工作的制度规范，也推动了甘肃省全面实施预算绩效管理工作进入到常态化、规范化、制度化发展阶段。2021年甘肃省人民政府出台 关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见（甘政发 2021 55号），提出“加快推进绩效指标等标准化规范化”，要求“做到一个专项一个管理办法、一套绩效指标体系”，将预算绩效指标体系建设明确纳入预算改革的核心工作范围内。二是市州县区因地制定预算绩效指标体系建设细化办法。截至2021年底，甘肃省14个市（州）及兰州新区、86个县（区）均印发了 关于全面实施预算绩效管理的实施意见，制定了 预算绩效管理办法 及其细化办法，增强了预算绩效管理工作的程序化、制度化，也为绩效指标设计等相关内容提供了制度约束。其中，酒泉市积极开展绩效指标的制度建设实践，早在2013年就出台了 酒泉市财政支出绩效评价管理办法、酒泉市财政支出绩效评价管理改革实施方案、酒泉市财政支出项目绩效评价指标体系 等政策文件（见图1），详细阐述了绩效评价工作方案和报告的科学形成方法、绩效指标体系建设规程等内容，为构建预算绩效指标体系奠定了良好的制度基础。图1甘肃省预算绩效管理领域相关政策文件一览（二二）瞄准瞄准“三全三全”目标目标，构建预算绩效指标体系构建预算绩效指标体系框架框架一是积极构建全方位预算绩效管理格局。围绕部门和单位职责、行业发展规划，甘肃省财政厅以预算资金管理为主线，统筹考虑资产和业务活动，兼顾部门单位、政策、项目等各个维度的业务管理特征，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面构建对应绩效指标，综合衡量部门和单位整体绩效水平；从数量、质量、时效、成本、效益等方面设计对应绩效指标，综合衡量政策和项目预算资金使用效果。在省级的号召和部署下，省内各市（州）、县（区）均稳步实现了从单一绩效评价到全过程绩效管理、从个别项目试点到所有资金支出全覆盖、从部分县区探索到全省范围实施的重大跨越。二是建立健全全过程预算绩效管理链条。首先，对事前绩效评估提出硬性要求，省财政厅明确要求必须对新出台重大政策、项目开展事前绩效评估，评估结果作为申请预算的必要条件，没有开展或提供绩效评估报告的项目不得进入项目库，未入库项目不安排预算。加强新增重大政策和项目预算审核机制，组织第三方机构或专家对新增重大政策和项目预算开展事前绩效评估，审核和评估结果作为预算安排的重要依据。其次，强化绩效目标管理，扩大绩效目标编报范围。2021年省本级绩效目标申报覆盖98个省级部门（涉密部门和信息除外），共编报项目绩效目标921个，其中，省级部门预算项目支出绩效目标 762 个，涉及预算支出343.72亿元；省级部门负责管理的省对市县转移支付项目绩效目标 159 个，涉及预算支出 551.32 亿20132014201820205财政税收财政税收元。绩效目标申报范围已扩充至省级部门预算项目支出和省对市县转移支付项目及部门（单位）整体支出。最后，建立财政和部门分级管理、分工协作的绩效目标管理机制，对省级部门和单位绩效目标编报工作给予规范性指导，多措并举提升编报质量和水平。依托甘肃省预算绩效信息管理系统，为部门自行开展和第三方开展的工作成果提供辅导、质控、审核等服务，既实现了事前评估、目标管理、跟踪监控、绩效评价、结果应用的闭环工作流程，又提高了部门和第三方绩效管理水平。三是努力拓展全覆盖预算绩效管理体系。截至2021年底，甘肃省省级预算绩效管理工作已覆盖一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算，正在积极探索社会保险基金预算绩效管理。省内各市（州）、县（区）财政在全覆盖预算绩效管理工作中，一般公共预算绩效管理工作已较为成熟，多数地区的预算绩效管理工作也已扩散到政府性基金预算和国有资本经营预算。（三三）紧扣部门行业类别紧扣部门行业类别，完善预算绩效指标体完善预算绩效指标体系模板系模板一是聚焦部门职能特征，省级层面不断扩充细化绩效指标库。2016年甘肃省各级各部门在省财政厅绩效指标库的基础上，根据本地区、本行业特点，不断完善个性指标体系。省级部门的个性指标报省财政厅审批后入库使用，市县的个性指标报省财政厅备案。2018年，甘肃省财政厅为使省直部门绩效目标更贴近部门职能，对绩效指标进行了细化，由上年仅设置一级指标，细化到二、三级指标；新增工作经费类10大项专项资金绩效指标；分财政专项类别设置涵盖农业、教育、环保等16个领域、109个专项，共4000多条绩效目标个性指标，最大限度提高财政预算绩效目标编制的质量和公信力。二是立足行业领域特质，市县层面不断完善编制绩效指标体系。部分市（州）和县（区）财政根据数量指标质量指标成本指标时效指标社会效益可持续影响数量指标质量指标社会效益可持续影响数量指标质量指标社会效益数量指标质量指标时效指标成本指标社会效益可持续影响效益指标产出指标效益指标产出指标效益指标产出指标效益指标产出指标公务用车维护交通管理客户端传输推介及维护工作经费教育督导一般公共服务类指标公共安全类（公安项目）指标文化旅游体育与传媒类指标教育类指标肃州区财政预算绩效指标库农村基础设施建设支出类指标农村污水处理城乡社区类指标卫生健康类指标社会保障和就业类指标执法执勤工具车政府购买服务道路及设施维修养老服务体系建设医疗卫生服务体系产出指标效益指标效益指标产出指标效益指标产出指标效益指标产出指标效益指标产出指标数量指标质量指标成本指标时效指标社会效益数量指标质量指标社会效益可持续影响数量指标质量指标社会效益数量指标质量指标时效指标成本指标生态效益可持续影响经济效益时效指标时效指标成本指标社会效益数量指标质量指标时效指标社会效益生态效益图2肃州区分类别绩效评价个性指标体系6（2023 年第1期）自身职业分工和业务活动建立了指标体系，进行了一些有益的探索。张掖市民勤县财政局根据省财政厅财政支出绩效指标体系模版，结合民勤县实际，制定了177个县级绩效指标体系模版，其中，分类项目绩效目标模版8个共114条指标，分部门一级项目绩效目标模版164个共2000条指标，中央对地方专项转移支付绩效目标表59个共800条指标，部分领域财政资金绩效评价指标体系5个共150条指标。酒泉市肃州区财政局结合该区项目财政支出情况，初步编制了一般公共服务、教育支出、社会保障和就业、农村基础设施建设等8类项目财政支出绩效评价个性指标体系（详见图2），2021年又建立了监管类、教育类、社会保障类、运营类、项目类等6类项目财政支出绩效评价个性指标体系。天水市秦州区财政局制定了 秦州区财政局关于印发项目支出绩效评价共性指标体系框架的通知（天秦财绩 2017 216号）及 秦州区财政局关于印发财政预算评价共性指标体系框架的通知（天秦财绩 2017 217号），印发各预算单位参照执行，在全面预算绩效管理工作过程中不断地完善共性指标体系框架，目前已形成整套绩效指标体系成果。兰州新区基于当前预算绩效管理工作实践，结合各部门实际职责和项目实施情况，已初步搭建涵盖了48个部门整体支出绩效指标体系、210个项目支出绩效指标体系以及300个行业领域共性指标体系。（四四）加强组织保障加强组织保障，为预算绩效指标体系建设为预算绩效指标体系建设提供条件支撑提供条件支撑一是成立专职机构，建强预算绩效管理工作队伍。省级层面，甘肃省财政厅设有预算绩效管理处，专门负责制订预算绩效管理政策制度体系，组织和指导省级部门和市县开展预算绩效管理工作，实施预算绩效管理工作考核；建立省与县（区）财政部门预算绩效管理工作联动机制，在每个各市（州）（嘉峪关市除外）选取一个工作基础好的县（区）作为预算绩效管理工作联系点，直接对接预算绩效管理工作情况，加强对联系县（区）的信息沟通、督促指导和交流培训等工作，以形成全省范围内“上下联动、左右合力、以点带面、整体推进”的工作格局。市（州）县（区）层面，省内14个市（州）、兰州新区及86个县（区）均成立了预算绩效管理领导小组、设置了预算绩效管理工作机构，保障了预算绩效管理工作开展所需的人员配置。二是购置预算绩效管理信息系统，提高预算绩效管理水平。随着大数据的发展以及财政大数据的不断应用（马蔡琛、赵笛，2019），省财政厅对预算绩效管理信息化建设的重视