法国教育督导制度变迁的内在...—基于历史制度主义分析范式_郑森.pdf

法国教育督导制度变迁的内在逻辑与动力机制基于历史制度主义分析范式郑 森 司 晓 宏摘 要 法国教育督导制度历史悠久，拥有丰富的教育督导改革发展经验。两百余年间，法国教育督导制度经历了肇始与奠基、健全与分工、丰富与发展、改革与探索四个阶段的变迁。基于历史制度主义视角，制度自适应机制、政策场域稳定、体系退出成本过高使得法国教育督导制度的发展产生了强烈的路径依赖，“督导制度体系建立”“督学工作学科化”“督学督政完全分离”“教育管理体制改革”“督学督政再次融合”是其制度变迁的关键节点。同时，法国教育督导制度变迁的动力机制中，政治经济社会环境是结构性变迁的基础动力，学习效应、协调效应与适应性预期是历时性变迁的内生动力，中央督导部门与地方督导部门间基于利益追求的互动角逐是交互性变迁的直接动力。借鉴法国经验，我国应调整机构设置、提升工作权威、强化结果运用，建成“有位”“有威”“有为”的教育督导制度。关键词 法国 教育督导制度 历史制度主义 内在逻辑 动力机制作者简介 郑森，陕西省社会科学院教育研究所研究实习员（西安 710065）；司晓宏，陕西省社会科学院教授，陕西师范大学博士生导师，陕西省人民政府参事，陕西省督学（西安 710065）。中图分类号 G464文献标识码 A 文章编号 1009-5896(2023)01-0033-16 教育督导为提升教育质量、推进教育改革、护航教育发展起到了至关重要的作用。2020 年 2 月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见（以下简称意见），明确提出加强新时代教育督导制度建设的引领作用，深化教育督导管理、运行、问责、聘用、保障等各个维度的体制机制改革，建成覆盖全面、运转高效、结果权威、问责有力的中国特色社会主义教育督导体制机制。2021 年337 月，为贯彻落实意见的精神，国务院教育督导委员会印发教育督导问责办法，对问责情形、问责方式、问责程序、组织实施等方面做系统制度设计，以强化教育督导的严肃性、权威性。由此可见，深化教育督导制度改革，是我们面临的一项十分重要的任务。但诚如意见所言，我国教育督导仍存在“机构不健全、权威性不够、结果运用不充分”的问题，对新时代教育改革发展的呼唤尚不能做出有力回应。“教育督导是教育机器中不可缺少的齿轮”，是法国社会各界对于教育督导的共识。法国教育督导制度历史悠久、极受重视，其致力于建设教育事业强有力的监控体系，积累了丰富的教育督导改革发展经验。综观对于法国教育督导制度的研究情况，国内文献的研究内容往往集中于 21 世纪初法国教育督导体制基本信息（机构设置、组织实施、人员聘用、职级晋升等）、历史沿革 及特点 介绍，缺乏对法国教育督导制度演进脉络、发展动力机制的深层思考与探索。从检索的法文文献来看，其在明晰督导制度内容的基础上，对法国教育督导机构的历史脉络、职能变迁、国际比较等宏观问题有比较详细的论述，并对具体督导机构、各级督学、工作特性等微观视角进行了深入研究，具有较高的研究价值。历史制度主义聚焦历史纵深下的制度生存能力及其深刻影响，试图分析观念、立场、利益、行为对制度行动者偏好的影响，考察从初始阶段“增程式”发展的进程。因此，从第一手法文史料、法律条文以及国内外已有研究成果入手，以历史制度主义分析范式梳理法国教育督导制度演进历程，并在此基础上从路径依赖与关键节点两个层面分析其演进变迁的内在逻辑，探寻其结构性、历时性、交互性变迁的动力机制，可丰富和发展教育督导理论内容，亦对新时代我国教育督导制度改革的深化具有国Journal of Comparative Education01Feb 2023 霍益萍.法国教育督导制度 M.北京:人民教育出版社,1999:107.霍益萍.法国教育督导制度 M.北京:人民教育出版社,1999:32-45.肖甦.世界主要国家教育督导的历史与现状:基于 21 世纪初国际比较的视野 M.山西:山西出版传媒集团 山西教育出版社,2019:73-84.唐一鹏.法国教育督导制度的现状与特点研究 J.比较教育研究,2013,35(10):44-48.钱厚斌.法国教育督导制度建设的经验及其启示 J.教育探索,2012(8):155-156.Jean-Franois Condette.Les Personnels dInspection.Contrler,valuer,Conseiller les Enseignants.Retour sur une Histoire,France-Europe(Xviie-Xxe Sicle)M.Rennes:PUR,2017:9-16.Jean-Luc Pissaloux.Les Inspections Gnrales au sein de lAdministration Franaise:Structures,Fonctions et volutionJ.Revue Franaise dAdministration Publique,2015(155):601-622.Ferry de Rijcke.Le Rle des Inspections en Europe AujourdhuiJ.Revue Internationale dducation de Svres,2008(48):119-126.Alain Attali.LInspection Gnrale de lducation NationaleJ.Revue Internationale dducation de Svres,1995(8):57-65.Jean-Franois Cuby.LInspection Gnrale de lAdministration de lducation NationaleJ.Revue Internationale dducation deSvres,1995(8):67-78.Dickel Thierry.Une volution des Pratiques dInspection.Chez les Inspecteurs de lducation Nationale Chargs duneCirconscription du Premier DegrJ.Informations Sociales,2005,126(6):74-83.Henri Pea Ruiz.LEnjeu Rpublicain dune Inspection IndpendanteJ.Revue Internationale dducation de Svres,1995(8):79-82.34际层面的参考价值。一、法国教育督导制度的历史演进在法国旧制度（LAncien Rgime）时期，督导一词已经初现历史舞台。在法国大革命前，法国督导制度隶属于中央政权，零星出现在各个领域。1781 年，法国国家监狱与医院分别设立总督导；1797 年，财政部设立总督导处，由财政部长直接领导；1801年，法国军队中设立审查督导，负责军队组织、整编、检查、培训等业务。18 世纪下半叶，教育家纷纷提出了“督导”的概念，但在以教会为代表的传统势力的干预与阻挠下，督导一直未能按议会的设想而落实。完整的法国教育督导制度体系肇始于 1802 年，二百二十余年间法国教育督导机构发生了复杂的调整与演进。以法国历史与法国教育发展历史为基本逻辑，结合法国教育督导自身发展规律，可以将法国教育督导制度变迁划分为肇始与奠基、健全与分工、丰富与发展、改革与探索四个主要阶段。（一）肇始与奠基阶段（18021852 年）在法国教育督导制度的肇始与奠基阶段，国家先后经历了法兰西第一帝国、波旁王朝、七月王朝、法兰西第二共和国等阶段。政权更迭频繁，教育督导制度的机构设置和督学的任命受到政局影响，制度建设尚不健全。但在教育督导制度阶段性发展的背后，隐现出其内在的连续性。1802 年 5 月，法国执政府颁布了国民教育总法（Loi Gnrale sur lInstructionPublique），其中第 17 条规定：“由首席执政官（Le Premier Consul）任命的三名教育总督学，每年至少访问一次中学，负责审核学校账目，并将审查教育和行政管理等所有方面，就此向政府作出报告。”国民教育总法的颁布和实施，标志着法国教育督导制度的正式建立。这一时期法国教育督导制度折射出如下特点：第一，督查范围全面。1808 年，帝国大学（Universit Impriale）规定了在全国的每个学区设 12 名学区督学。1833 年，基佐法案（Loi Guizot）第 22 条设立了特别区域督学，其作用是对辖区内的初等学校进行临时督导。1835 年 2 月 26 日法国出台了关于在每省设立一名初等教育特别督学的皇家法令（Ordonnance du Roi qui tablit dans Chaque Dpartement unInspecteur Spcial de lInstruction Primaire），明确每个省都要设立一名初等教育特别督学，对辖区范围内所有的初等教育机构进行督导。1837 年，法国又设立了初等教育副督法国教育督导制度变迁的内在逻辑与动力机制 旧制度时期，特指法国文艺复兴晚期（16 世纪末）至 1789 年法国大革命爆发的时期。张丹.从分离到整合:法国教育督导制度改革的机构变迁与路径选择 J.全球教育展望,2021,50(7):77-90.郑森.法国教育督导制度特征及启示研究 D.陕西师范大学,2021:23.首席执政官为当时法国最高权力长官，时任首席执政官为拿破仑波拿巴（Napolon Bonaparte）。Ministre de lEducation Nationale,de la Jeunesse et des Sports.Loi Gnrale sur lInstruction Publique du 1er Mai 1802(11Floral An X)EB/OL.(2016-06-03)2021-10-28.https:/www.education.gouv.fr/loi-generale-sur-l-instruction-publique-du-1er-mai-1802-11-floreal-x-1646.即当时法国教育部，与古代、现代的大学意义不同。35学（Sous-Inspecteur Primaire）协助督学进行督导工作的开展。第二，督学学历较高。对于督学学历的要求一直是法国教育督导制度中的一个鲜明特点。督导制度建立之初，执政府任命了 3 名国家总督学；七月王朝时期，38 名总督学中拥有博士学位 9 人，高等师范学校毕业 13 人，取得文科或理科学位 23 人。第三，督学任务繁重。督学不但要负责组织、监督全国国民教育体系，还要调研走访各级各类学校。初等教育督学卡里尔（Carlier）在 1835 年 11 月 23 日至 1836 年 5 月 28 日，调研了 222 所公立学校和私立学校。在两年的单独工作中，他考察了 632 个公社和大约 1500 所小学。1838 年卡里尔在100 天内参观了 700 所学校，大致相当于每天参观 7 所学校。在完成调研考察后，督学还需要撰写冗长的调查报告。1802 年至 1914 年间，在国家档案馆、国家图书馆等地保存的系列文件中发现了 15000 多份督导报告，可见其督导工作任务之繁重。肇始与奠基阶段，学校教育逐步成为“国家事务”（Affaire dtat），督导体系成为政府对学校教育进行充分了解、沟通、把控以及调节的桥梁。“某种程度上，睁开的政府之眼总在审视着学校”，国家需要有能力检查和控制工作开展的“左膀右臂”对教育质量进行监测与督导。督学逐渐加强其权力，并试图使各级各类教育协调一致，将其纳入一个系统，实现更有效的教育方案。经过半个世纪的发展，及至 1840 年左右，法国已初步建立了“总督学学区督学省督学”的三级督导体系。（二）健全与分工阶段（18531945 年）由于工业