房地产市场发展长效机制：框架与趋向_严荣.pdf

国际经济评论房地产市场发展长效机制：框架与趋向*严荣张黎莉在中国房地产市场快速发展的进程中，房地产市场发展长效机制建设成了十多年市场调控政策语境中的重点问题。本文细致梳理其演进过程，概括出基本特征、互动模式和预期功能。基于重要会议报道和政策文本，本文描绘出房地产市场发展长效机制的整体框架，即由定位、基本要求、重点关系、政策工具等组成。然而，宏观经济不确定性增强、以城市群和都市圈为主体的城镇格局日益凸显、潜在住房需求将减少、地方政府选择性执行中央政府的调控政策等日渐成为长效机制运行面临的挑战。为充分发挥政策功能、实现政策目标，本文建议进一步完善住房、土地、金融、财税、调控等方面的政策。关键词：房地产市场 发展 长效机制 框架自全面启动城镇住房制度改革以来，中国房地产市场快速发展，但起伏波动也较频繁。为保持房地产市场平稳健康发展，实现稳定经济增长、改善住房民生、防范化解风险等重要政策目标，政策制定部门提出了建立健全房地产市场发展长效机制的命题。尽管在十多年的政策语境中，长效机制建设作为一项重要工作被持续提及，但由于不是成文类公共政策，缺乏对其定位、内涵和外延、组成要素、具体功能等内容的全面阐释，所以，各方主体的认识不尽一致。2021年下半年以来，全国房地产市场逐步进入下行通道，有关市场发展走向的疑惑逐渐增多，不少人担心中国房地产市场发展能否走出“刺激”与“限制”的钟摆式循严荣系上海市房地产科学研究院院长、研究员，Email:；张黎莉系上海市房地产科学研究院副研究员。*本文系上海市哲学社会科学规划课题“超大城市公共租赁住房发展模式研究”（项目编号：2021BGL017）的阶段性研究成果。72房地产市场发展长效机制：框架与趋向国际经济评论/2023 年/第 1 期环，长效机制建设也成为重点议题之一。本文基于对政策文本等材料的梳理，围绕房地产市场发展长效机制的框架和发展趋向，结合中国房地产市场运行面临的挑战，从住房、土地、金融、财税、调控等方面提出相关对策建议。房地产市场发展长效机制的演进当前，“机制”（Mechanism）一词被广泛运用于政策文本、理论研究、管理实践和人际交流中。在现代汉语词典中，“机制”有四种含义：机器的构造和工作原理；机体的构造、功能和相互关系；某些自然现象的物理、化学规律；泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。具体到经济社会系统中的“机制”，有研究者将其含义归纳为三个层面：一是事物各组成要素的相互联系，即结构；二是事物在有规律的运动中发挥作用、效应，即功能；三是发挥功能的作用过程和作用原理。1“长效机制”是指结构相对稳定、能长期发挥作用的机制。在中国房地产市场调控的政策语境中，将“长效机制”与房地产市场或房地产发展相结合，有几方面需要引起关注。（一）持续性与阶段性通过梳理过去十多年重要会议的公开报道和政策文件发现，对房地产市场发展长效机制建设的强调兼具持续性和阶段性。一方面，即便按最严格的关键词检索，都能发现长效机制建设被持续强调，已经成为中国房地产市场调控政策文本中的高频词之一。比如，2011年政府工作报告中较早正式提出“加快健全房地产市场调控的长效机制”。尽管中国房地产市场发生了巨大变化，许多政策也经历了几轮调整，但是2019年7月召开的中央政治局会议仍然强调“落实房地产长效管理机制”，22021年7月召开的“加快发展保障性租赁住房和进一步做好房地产市场调控工作电视电话会议”继续要求“全面落实稳地价、稳房价、稳预期的房地产长效机制”。3另一方面，随着房地产市场快速发展，特别是调控市场的经验不断积累，对1 郑杭生：社会学概论新编（修订本），北京：中国人民大学出版社，1998年。2“习近平主持中共中央政治局会议”，2019年 7月 30日，中国政府网，http:/ 年 7 月 22 日，中国政府网，http:/ Economic Review长效机制的认识逐步加深。而且，往往在房地产市场过热的时期，长效机制被强调的频次会明显增多（见表1）。比如，2015年国家统计局公布的国房景气指数平均值为93.13，处于较低水平区间，当年无论是重要会议报道还是人民日报报道，提及房地产市场发展长效机制的频次都较少。而在20162019年，国家统计局公布的国房景气指数平均值都超过100，相关表述被提及的频次也显著增加。尤其是2017年，先后在5次重要会议报道和政府工作报告中提到房地产市场平稳发展长效机制建设的要求。表1 房地产市场发展长效机制相关表述的频次分布（20112021年）年份2011年2012年2013年2014年2015年2016年2017年2018年2019年2020年2021年重要会议报道和政策文本中出现相关表述的频次10411263400人民日报报道相关表述的频次4559403918387261442444国房景气指数101.4695.4197.2595.1293.13100.50101.32101.79101.0899.78100.93重要会议报道和政策文本名称政府工作报告国务院常务会议报道、国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知政府工作报告国家新型城镇化规划（2014-2020年）中央政治局会议报道中央政治局会议报道、中央经济工作会议报道中央财经领导小组会议报道、政府工作报告、中央政治局会议报道（3次）、中央经济工作会议报道政府工作报告、中央政治局会议报道、中央经济工作会议报道省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班报道、中央政治局会议报道（2 次）、中央经济工作会议报道注：人民日报图文数据库检索，第一步按年份检索“长效机制”，第二步在结果中检索“房地产”。74房地产市场发展长效机制：框架与趋向国际经济评论/2023 年/第 1 期“国房景气指数”由国家统计局定期公布。通常情况下，国房景气指数100点是最合适的景气水平，95105点为适度景气水平，95点以下为较低景气水平，105点以上为偏高景气水平。数据来源：国家统计局数据，人民日报图文数据库，作者整理。初期提出的长效机制建设要求主要聚焦房地产市场调控政策。实践表明，影响房地产市场运行的因素较多，影响机制较为复杂。仅依靠少数几项调控政策，很难实现长效发展的目的。随后，从健全长效机制的角度来看，决策层更加注重和强调政策体系，涵盖了住房、土地、金融、财税、投资、立法等多个方面。2016年以来，一些政策文件明确提出要加快研究建立符合国情、适应市场规律的房地产市场发展基础性制度和长效机制。（二）与住房基础性制度和发展模式的联动在政策表述中，先后提出过基础性制度、长效机制、发展模式的概念，这三者各有侧重，相互关联。基础性制度是关于房地产的建设、流通、分配、消费、监管等方面的制度安排，表现为由法律、法规及政策等组成的制度体系。1近年来，决策层明确提出“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”。发展模式是关于房地产发展目标、资源配置、发展动力、发展重点、产品和服务供给等方面的标准样式，表现为具有一般性、稳定性、结构性的目标愿景、组织结构、生产方式、产品和服务组合等。近年来，决策层明确要求“探索新的发展模式”。首先，基础性制度是建立长效机制和培育发展模式的背景和框架。每一个国家和地区在不同时期的基础性制度都塑造了住房发展的四梁八柱，各种主体按照相关原则构建发展模式。主要针对房地产市场运行状况采取的干预举措和调控政策则成为长效机制的重要内容。基础性制度决定了长效机制和发展模式的形态和功能。其次，从住房发展的不同维度看，基础性制度、长效机制和发展模式分别对应于房地产市场发展的宏观、中观和微观层面。最后，长效机制和发展模式的健全程度影响基础性制度的调整和改革。从发展模式和长效机制的运行实践和成效来看，可以发现房地产基础性制度建设的短板和薄弱环节，从而进一步明晰制度调整和改革的主要着力点。1 王微、邓郁松、邵挺等：房地产市场平稳健康发展的基础性制度与长效机制研究，北京：中国发展出版社，2018年。75严荣张黎莉International Economic Review（三）长效机制的预期功能在较多的政策表述中，长效机制都被赋予了促进房地产市场平稳健康发展的使命。从政策功能的界定来看，“平稳”“健康”与“发展”各有侧重。“平稳”侧重于房地产市场运行的价格维度，如房地产市场价格是否保持相对稳定，是否出现大起大落。在实践中的表征是各种价格指标，如国家统计局定期公布的70个大中城市商品住宅销售价格指数等。稳定房地产市场价格既是实施房地产市场调控的直接原因，也是推动长效机制建设的初始动力。在宏观经济运行中，对所有经济体而言，房价稳定都是经济政策追求的一个重要目标，因为房价不稳定不仅严重扰乱市场预期，危及经济运行秩序，还可能影响社会稳定。在具体影响机制上，学者们围绕房价波动的财富效应、挤出效应、预期效应等开展了较深入的实证分析，得出了很多富有启示的结论。1当然，房价作为表征房地产市场运行的指标，也有其局限性。比如，城市平均房价的变动既可能反映了城市房价整体波动情况，也可能基于结构性原因而形成。在实践中，有的城市为了控制平均价格及其变动幅度，会对成交结构做一些专门的安排。“健康”主要关注房地产市场运行是否积累了风险隐患，是否可能引发系统性金融风险。在市场运行实践中，则表现为房地产金融方面的各项指标，如房地产新增贷款额、房地产开发企业的资产负债率、住户部门杠杆率等。由于房地产具有资产属性，可被用于投资、投机，因而与金融资源配置密切相关。纵观各国房地产发展历史，可以清楚地看到两方面事实：一是如果缺乏金融资源的支持，那么房地产市场就无法有效运转，遑论快速发展；二是如果对金融资源配置于房地产市场缺乏有效监管，那么就容易积累风险，不仅可能危及房地产市场的正常运行，还可能波及国民经济和社会发展，甚至引发全球性金融危机。“发展”既是一个过程，也是一种目标。作为一种目标状态，“发展”主要指房地产业对宏观经济的作用和贡献，即是否通过房地产开发投资拉动了国内生产总值的增长，是否通过土地出让和税收增加了财税收入等。在宏观经济运行中，具体表现为房地产开发投资、房地产业增加值、土地出让收入、房地产业税收、房地产业景气指数等指标。房地产业在中国经济发展中具有特别重要的作用，一1 例如颜色、朱国钟：“房奴效应还是财富效应房价上涨对国民消费影响的一个理论分析”，管理世界，2013年第3期；冯明、赵佳涵：“物价房价、预期与居民幸福感”，财贸经济，2022年第7期。76房地产市场发展长效机制：框架与趋向国际经济评论/2023 年/第 1 期度被视为“支柱产业”。尽管近年来各级政府试图减少经济增长对房地产业的依赖度，但由于产业规模大、上下游产业链条长，房地产业在国民经济中仍扮演着举足轻重的作用。2021年，房地产开发投资占固定资产总投资的比重为27.1%，房地产业增加值比2020年增长5.2%，拉动整体经济增长0.4个百分点，建筑业增加值增长2.1%，拉动整体经济增长0.2个百分点。1房地产市场发展长效机制的框架对于房地产市场发展长效机制的构成要素及其相互关联，多个领域的研究者开展了广泛的讨论，提出了许多建议。2尽管其中有不少思考和建议对推进长效机制建设发挥了决策参考的作用，有些甚至推动了政策实践，但研究界的对策与建议毕竟还不能完全代表政策本身。要梳理政策意义上长效机制的基本框架，还是要回到政策本身。由于长效机制是一种发展中的公共政策体系，并非一种成文类政策，因而梳理长效机制的主要内容及其内在关联，离不开对重要会议报道和重要文件材料中相关表述的整理和分析。在中国公共管理实践中，重要会议公报、重要领导人讲话的公开报道、发展规划文本、政策文件、新闻发布以及解读等是理解政策内容及其变迁的重要参考材料。对于中国房地产市场而言，这种观察对理解其调控政策和发展机制尤为重要。（一）“一个定位”长效机制的指导思想是坚持“房子是用来住的、不是用来炒”的定位。自2016年12月中央经济工作会议首次正式提出该表述以后，在每一次重要会议报道和每份政策文件中，只要涉及房地产市场或住房