繁简适配视角下中国基层治理行政化的演进逻辑_冯川.pdf

第 卷 第 期 年 月南京农业大学学报（社会科学版）（），收稿日期：基金项目：国家社会科学基金青年项目“农村基层干部社会治理能力提升研究”（）作者简介：冯川，男，武汉大学政治与公共管理学院副研究员。【乡村治理现代化】繁简适配视角下中国基层治理行政化的演进逻辑冯川（武汉大学 政治与公共管理学院，武汉）摘要：新中国成立以来，基层治理行政化的内在机制发生了深刻变化。复杂治理与简约治理在治官权运作与治民权运作两个层面上具有不同意义。治官权运作层面从简约治理转向复杂治理，以及治民权运作层面从复杂治理转向简约治理，是基层治理行政化的两个阶段。从中国基层治理演化的历史过程来看，从上简下繁直至上下同繁，基层治理模式一直保持稳定的适配状态，顺应现代国家政权建设需求的基层治理行政化在其第一阶段能够充分展现治理效能。而基层治理行政化的问题主要出现在其第二阶段，治理行政化在治民权运作层面的全面铺开，导致上下同繁的繁简配置模式转向上繁下简的非适配状态。治官权运作层面的复杂治理化简了基层组织与基层社会的联结机制，大幅降低了基层治理效能。为了提高国家治理的能力和适应性，中国基层治理需要在“上繁”与“下繁”之间保持必要的均衡。关键词：基层治理行政化；简约治理；复杂治理；治理效能中图分类号：文献标志码：文章编号：（）一、问题的缘起近年来，基层治理行政化成为学界热议的话题之一。一些研究着眼于基层治理行政化所带来的治理困境，将治理行政化现象定性为亟待清除的治理问题。研究农村基层治理的学者指出，行政化后的村级组织因无法回应农民公共服务需求而陷入“行政空转”的困境；研究城市社区治理的学者同样指出，社区居民委员会行政化倾向已严重影响到居民自治和社区治理的地步，如何实现“去行政化”成为急需讨论的课题。根据“行政自治”的二元框架，研究者倾向于将基层自治视为不能被国家行政权力所干预的理想价值，将实现完全的基层自治等同于基层治理现代化的目标本身。然而在现代国家的治理实践中，基层彻底“去行政化”缺乏事实根基。首先，人类社会可能并不存在绝对自治状态。一些学者通过研究“人是自治主体的叙事是如何建构并维持的”这一问题，发现自治是通过社会互动对依赖性的掩盖而建构出来的“新自由主义诡计”。其次，基层治理行政化本身蕴含现代国家特质。现代国家政权建设的主要特征就是国家对社会的全面渗透和基础性国家权力的获得。对区域治理施加一定的监督和控制，甚至关乎对国家主权完整性的维护。再次，国家职能的转变和治理技术的运用为基层治理行政化提供内在必然性。服务型政府建设促使行政权力自上而下直接介入乡村社会具体事务。以改变政府管理流程粗放性为目的的过程监控技术，也不断限缩一线人员的自主空间。最后，“去行政化”的改革尝试并不成功。一些城市社区的去行政化改革，最终陷入“去行政化、多元化治理改革居委会DOI:10.19714/ki.1671-7465.2023.0009边缘化、社区治理碎片化居委会再度行政化社区治理一元化”的死循环。一些在一事一议和公共服务资金等制度下尝试自治决策的农村社会，最终还是退回到对项目制资源和行政集中决策的依赖状态。基于实践中“去行政化”改革的种种困境，本文认为，关于基层行政化研究的问题意识应从“基层是否应该行政化”逐渐转向“基层如何达成治理有效的行政化”。虽然基层治理行政化贯穿中国整个国家政权建设过程，但是直至近十年，基层治理行政化本身才被建构为一个“问题”。基层治理行政化的“问题化”与治理效能低下的治理困境相关联。如果说此前的基层治理行政化为赢得革命胜利、健全工业体系和应对国际竞争提供了整合动员社会资源的强大支撑，那么基层治理行政化的“问题化”则表明，基层治理行政化的内在机制已发生深刻变化。那么，基层治理行政化的内在机制究竟发生了怎样的变化？这就需要撕开所谓基层治理行政化这一历史共通叙事的表层，抛去表面相似性的浮土，挖掘隐藏于基层治理行政化内部“黑箱”中的深层逻辑。本文意在围绕中国基层治理的繁简适配逻辑，为揭示基层治理行政化的内在机制及其演变提供一个可供讨论的分析框架。接下来，本文首先将对基层治理行政化问题的理解转化为对基层治理繁简适配逻辑的讨论。在繁简适配逻辑的分析框架下，本文剖析基层治理行政化的内在机制及其阶段性演变过程，对近年来基层治理行政化的新特点进行学理分析，并由此进一步讨论基层治理行政化的未来发展方向。二、分析框架：治理成本与繁简适配简约治理和复杂治理是两种存在显著差异的治理模式。“简约治理”这一概念源自黄宗智对半正式基层行政的史学研究，其关键特征在于：传统国家主要依赖宗法伦理及其道德约束力量，不太依赖繁杂文书，以不需国家提供正式编制和工资的地方精英为代理人对地方社会进行间接治理。在讨论新时期基层治理行政化造成治理效能低下这一议题时，农村基层和城市社区治理研究领域同时有学者提出，需要重新发掘简约治理传统在基层治理现代化中的价值，基层治理行政化恰恰因其不够简约而造成了治理效能低下的问题。已有研究将“复杂治理”定义为在复杂的现代社会，基于国家政权建设和资源汲取的需要，国家主要借助各种繁杂的正式制度和庞大的科层组织体系，依靠各种复杂的组织网络、制度体系和工作流程提供公共产品和公共服务的一种基层社会治理模式。其中，繁杂的正式制度和庞大的科层组织体系是复杂治理的重要媒介。而技术和机构上的强大复制能力是科层制的最大特征，以至于任何行政上的技术设计和结构设置都很容易引起各部门的竞相效仿，从而派生出更大规模的行政结构。各级行政体系规模不断扩大，一方面使行政机器过于繁杂，另一方面又易于导致行政权力对社会生活各领域的全面覆盖，招致治理效能低下的治理困境。上述研究对简约治理与复杂治理的定义大多冗长而详尽，描述性突出却未能透显二者背后相互通约的核心要素。本文提出，治理成本是衡量治理状态简约抑或复杂的关键变量。什么是治理成本？参照既有研究对于交易成本和制度成本的定义，本文将治理成本界定为治理过程中各个环节所耗费的相关资源。治官权运作的治理成本，包括维持科层体系日常运作所耗费的人力资本和财政资源，为监督科层体系的规范化运作而投入的监控体系运营资金，以及负责督查考核的组织资源和人力资本。如果说治官权运作更多耗费的是能够加以精确核算的资金，那么治民权运作的治理成本则更多包含一线治理者为运用地方性知识、依循“情、理、法、力”等不同原则展开博弈所耗费的社会资本。治民权运作的治理成本难以精确测量，并且碎片化地弥散在日常生活中，因而更加具有隐蔽性，以至于往往被以治官权运作的治理成本为中心的概念定义所遮蔽。以治理成本的高低为衡量标准，本文将复杂治理和简约治理纳入统一的分南京农业大学学报（社会科学版）第 卷析尺度：低治理成本的治理模式为简约治理，反之则为复杂治理。简约治理未必仅见于传统社会，复杂治理也未必仅见于现代社会。基于此，本文将基层治理行政化研究操作为治理模式的繁简适配分析。所谓“繁简”即对复杂治理和简约治理的略称。已有学者提出，关于治理模式的研究思路应该引入对治理层面的分类思维。比如，吕德文就认为应当区分简约治理在国家治理及乡村治理层面上的不同意义。曹正汉则将中国政治体制的基本特征描述为治官权与治民权的分设，并将其概括为“上下分治”的治理体制。本文依循对治理层面进行分类的研究思路，突破“国家（政府）社会（民众）”二元关系理论范式的限定，将治理模式拆分为由体现治官权运作的“上”与体现治民权运作的“下”共同构成的组合结构。其中，治官权运作主要涉及“国家地方政府基层组织”三者之间的互动关系，治民权运作则主要涉及“基层组织基层社会”的互动关系。本文认为基层组织是联结治官权运作与治民权运作、勾连上下的政治节点，它既需向上负责，又要与基层社会互动。若以基层组织为叙述主体，基层治理则包涵国家治理和社会治理两个层面的互动关系。以治理模式的“上下”划分为基础，本文所谓“适配”即复杂治理和简约治理在治官权运作与治民权运作两个治理层面的合理配置。既有研究对复杂治理和简约治理的阐述，多集中于治官权运作的层面。比如用最低的官僚成本来维持现存体系，就被认为是简约治理的核心特征。正因为将治民权运作的层面置于治官权运作的暗处，既有研究只能将近代以来的中国基层治理模式笼统界定为复杂治理，虽可解释从传统时期到新中国成立后的治理转型路径，却无法阐明近十年来项目下乡、精准治理所带来的基层治理行政化与毛泽东时代以及税费时期基层治理行政化的区别。而检验基层治理模式在两个治理层面上是否合理配置的关键，即在于考察基层治理模式的配置格局是否有助于达成基层有效治理状态。判断基层治理是否有效的关键，在于考察基层组织能否回应基层社会需求。两个治理层面的繁简组合是否适配，取决于接应基层治理模式的社会基础。三、简约治理与复杂治理的三种配置形态延续曹正汉在“上下分治”概念中的界定，“上”和“下”在本文中分别指代治官权运作和治民权运作两个治理层面。从中国基层治理演化的历史过程来看，基层治理模式的配置形态大概可以分为三类：上简下繁、上下同繁、上繁下简。（一）上简下繁：传统时期中国基层治理的基本形态治官权运作层面简约、治民权运作层面复杂，构成传统时期中国基层治理的基本形态。已有较多研究使用“集权的简约治理”这一概念，描述传统时期治官权运作层面的简约状态。简约直接表现为低廉的治理成本，其生成原因有三：一是人事负担小。因农业生产能够提供的剩余远不足以供养庞大的国家官僚机器，由国家财政供养的正式人员规模小，国家无须为基层治理提供大量的正式编制和工资。二是治理职能少。国家机器规模较小，国家能力随地理阻隔而递减，提供的公共服务种类不多，对社会资源的汲取要求不高，掌控社会的欲求也不强烈，因此不向基层直接提供秩序，只要求基层社会在文化和仪式上认同和遵从其权力，使民众认其为自然秩序。仅当基层社会不能自行处理相关问题时，国家才被社会邀请进行介入和干预。三是柔性治官。一方面中央政府执掌治官权，即选拔、监督和奖惩官员的权力，在录用委派、下达任务、考核评定诸方面有着成熟完整的规章制度；另一方面，官僚体制作为一个等级有序、稳定运行的组织，发展起相对独立于皇权的内在机制和规则制度，而中央皇权又在各个环节拥有最终决定权和任意干预的专断权力，使官僚体制依附于皇权。中央皇权收放自如的治官术，有助于降低国家对官僚机器的控制成本。第 期冯川繁简适配视角下中国基层治理行政化的演进逻辑事实上，治官权运作层面的这种简约状态以治民权运作层面的复杂状态为其做重要支撑。传统时期的中国基层主要是自给自足的农业社会。有研究因农业社会的各种关系相对简单、治理问题复杂程度不高，而将农业社会定性为“简单社会”，于是推论简约治理适配“简单社会”。本文则认为农业社会其实并不“简单”，相反正是因为传统农业社会治理对象的低流动性以及组成要素简单且相对静止的特征，频繁且近距离的日常互动恰恰导致村庄内部的血缘关系和利益结构盘根错节，长期形成的矛盾积怨相互牵连缠绕。在这种情况下，只有熟谙地方性知识的宗族组织和地方士绅，才有能力对民众进行道德教化，并通过家法家规、刑杖房、“宗族法院”等方式维持基层社会秩序。由于乡土秩序具有浓厚的“总体性”色彩，村庄事务发生不规则，在特殊主义情理逻辑支配下的治理行为难以硬性制度化，地方官只有在与民众反复交涉谈判，随各种因素的变化而动态调整策略之后，才能为中央官反映出集权的安全边界。一旦基层治理需要动员大量的社会资源，则这种治理方式实际是复杂的，治理成本实际是高昂的。正是由于依托下级权威组织、半官僚（衙役）和无须国家支付工薪的准官员（士绅）对基层社会的复杂治理，国家权力无须向基层社会渗透便可获得社会稳定、满足基本的税收需求。总体上看，传统时期治民权运作层面呈现出的复杂治理，既是治官权运作层面简约治理的必然结果，同时也为治官权运作层面简约治理的长久维系不断创造必要条件。治民权运作层面广泛动员大量人情和关系网络的复杂治理模式，甚至自下而上反向渗透到治官权运作层面，使官僚机器内部也繁衍交织着以同门、故里、同事所构建的人情关系网络。（二）上下同繁：新中国成立至税费改革之前基层治理的基本形态新中国前 年基本包括农村的人