法制统一与分级治理：我国央地立法权的配置机制_孙莹.pdf

法制统一与分级治理:我国央地立法权的配置机制孙莹肖棣文*【摘要】中央与地方围绕立法的关联和互动是我国央地关系的基础组成部分之一。论文从宪法和立法法中的立法权位阶设置、地方行使立法权的实际情形，以及地方性法规备案审查机制三个维度聚焦立法权分配中的央地关系。研究认为，我国央地立法权分配除遵循“法制统一”原则外，在实践中还形成了“分级治理”的机制。中央通过建立并完善分层次、分程度的地方立法合法性审查框架，赋予不同层级、区域的地方政府改革探索、自主创新的差异化治理空间。这种非均衡性分权在确保中央权威与地方立法主体的主动性、积极性兼容的同时，也使大一统国家的治理风险稳定在可控范围内。探究央地立法权分配中的制度设置和主体互动，既可以为理解我国央地关系提供新维度，还可以为推动国家治理现代化提供助力。【关键词】法制统一地方治理法律规范冲突备案审查【中图分类号】D63【文献标识码】A【文章编号】1674 2486(2023)01 0088 19一、引言:多学科视角下的中国央地关系当代中国的中央和地方关系是一个“最难进行规范性概括”的议题(胡伟，1998)。相关讨论吸引了多学科研究者的注意力，这些研究为理解中央和地方政府的具体行为、大国有效治理、国家运行韧性以及国家发展挑战提供了诸多洞见。它们基于不同的学科视角，并因核心研究问题的不同，对中国的央地关系给出了不同界定，发展出差异化的理论命题。基于经济学视角的研究将央地关系视为中国经济腾飞的重要解释变量。钱颖一和许成钢的系列观点最具代表性，他们认为当代中国的央地关系集中体现为 M 形(以“块”为主)的层级组织架构，地方拥有较大的自主权，能够主动88公共行政评论20231*孙莹，中山大学法学院副教授;肖棣文，广东省委党校公共管理教研部副教授。感谢匿名评审专家和编辑部对本文的修改意见。基金项目:研究阐释党的十九届六中全会精神国家社科基金重大项目“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系研究”(22ZDA073)。推进经济发展(Qian Xu，1993)。他们提出“市场维护型联邦主义”(market-preserving federalism)来描述央地之间的结构化关系，并认为中央通过“经济自主+政治集中”模式，让地方政府形成主动追求财政收入最大化的经济发展模式(Xu，2011;Qian Weingast，1996)。独特的财政分权结构让中国经济得以持续增长(郭庆旺、贾俊雪，2008;范子英、张军，2010)。相关研究详细展示了央地关系安排对于经济增长的具体影响。同时，这种视角倾向于将央地分权作为地方政府行为激励的基本前提预设，视央地关系为既定的制度设置，对地方的多元性关注较少，认为地方政府在接受激励刺激和发展经济动力方面并无明显差异，其理论预设也构成了研究的认知局限，难以反映中国央地关系的复杂和变化。政治学、社会学、组织学领域的研究者们关注国家如何实现有效治理，探讨转型中国面临的发展难题和风险挑战，同样绕不开央地关系议题。他们多围绕“治权”划分开展分析，注重呈现央地关系动态调整的复杂性，并对央地关系的形成和变迁给出解释。“治权”简单而言可以分为“财权”“事权”和“人事权”(林尚立，1998;张光，2009)。“治权”研究以中央权力为主视角，指出中央政府在人事方面通过干部管理制度对地方形成强有力的控制(Blanchard Shleifer，2001);分税制使财政收入向中央集中，而支出责任则被交给地方。央地财权、事权不匹配的矛盾凸显(周飞舟，2006)，中央和地方的权力关系并不对称(Yang，2014)。“治权”视角同时也揭示央地权力边界是在互动中博弈和灵活调整的。在国家运作中，中央实现决策意志必须依赖地方。为此，中央只能选择性集权，并不断通过规则调整来重新明确央地间的权力、利益边界(李芝兰，2004;郑永年、王旭，2001)。地方政府也并非完全顺从中央政府(曹正汉、钟珮，2020)，中央统辖权与地方治理权之间存在一定程度的矛盾。中央与地方政府均享有一定的自主决定权，央地之间存在谈判和互惠，具备“行为联邦制”的特征(郑永年，2013)。央地间事权“纵向发包”与政绩“横向竞争”的结合，体现了中国国家治理的特点(周黎安，2004;2008;2014)。“治权”视角从动态上把握央地关系，研究多探讨治理过程央地之间的政治类、行政类以及经济类的博弈、协商，对治理中重要的规范性元素“法治”的分析并未给予重视。立法权无疑是“治权”中的重要一环。中央和地方立法权的运行，设定了国家治理的基本框架，是政治稳定、社会发展、经济增长的基础。党的十八大以来，中央将依法治国摆在更显著的位置，在加强政治统一领导的同时，扩充地方立法权的行使主体。习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调，推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用。党的二十大报告进一步要求，“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”。如何在维护98法制统一与分级治理:我国央地立法权的配置机制中央权威和集中统一领导的基础上发挥“两个积极性”，调和央地立法权限之间的张力，在中央统一权威与地方自主权之间求得两全和平衡，是法学界常论常新的课题。本文尝试在既有研究的基础上，聚焦立法权分配中的央地关系，从宪法和立法法中的立法权设置、地方行使立法权的实际情形，以及地方性法规的备案审查三个维度展开分析。研究认为，我国央地立法权的分配，除遵循维护“法制统一”的首要原则之外，在法律落实的实践中还形成了“分级治理”的原则。通过建立并不断完善分层次、分程度的地方立法合法性审查框架，强调法制统一的中央权威与地方立法主体应对不同情形所需的立法主动性、积极性得到有效兼容。本文共六部分:引言后的第二部分，是对我国央地立法权配置演进的回顾;第三部分分析保障下位法“不抵触上位法”的法律制度安排;第四部分展示地方立法适用“不抵触上位法”原则的实际情形;第五部分是对分级审查框架的理论解释;最后是结论与讨论。二、从高度集中到多元分散:我国中央与地方立法权的演进史随着国家治理的发展和改革开放的深化，我国央地立法权分配的总体趋势是立法权不断下移，形成“统一、分层次”的立法体系。1954 年 中华人民共和国宪法设计了高度集中的立法体制，规定“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”。据此，有学者认为立法权是一元化的国家专属权力，是国家主权的体现，其他主体如国务院、地方人大等都不享有独立的立法权(蔡定剑，1998)。由全国人大作为唯一的立法机关，虽然回应了人民主权理论，维护了立法权的统一，却不能回应现实中的立法需求。有鉴于此，1955 年全国人大授权其常设机关全国人大常委会制定单行法规。改革开放时期，经济改革必须辅之以法治建设，发展完善社会主义法制体系的现实需要使地方立法势在必行。1979 年 中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法(以下简称 地方组织法)授予省级人大及其常委会享有地方性法规的制定权。1982 年 中华人民共和国宪法(以下简称 宪法)不仅确认了地方立法权，还从宪制上确立了国务院的行政法规立法权。1982 及 1986 年 地方组织法的修改将地方性法规的制定权扩大到经国务院批准的较大的市(包括省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市)的人大及其常委会。经济特区立法是单一制国家一种独特的地方立法分权形式。1980 年中央决定在深圳、珠海、汕头和厦门划出一定区域设立经济特区，作为市场和法治的试验田。1981 年五届全国人大常委会授权广东省、福建省人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规，1988 年七届全国人大授权海南省人大及其09公共行政评论20231常委会制定所属经济特区的法规，1992 年七届全国人大常委会授权深圳市人大及其常委会和深圳市政府分别制定在深圳经济特区实施的法规和规章，1994 年八届全国人大授权厦门市人大及其常委会和厦门市政府分别制定在厦门经济特区实施的法规和规章，1996 年八届全国人大授权汕头市和珠海市人大及其常委会、政府分别制定在各自的经济特区实施的法规和规章。经济特区立法具备先行性、探索性、补充性立法和实施性等多重功能。一些经济改革和社会治理探索的法制化，先由经济特区进行破冰立法，经验成熟后再向全国推广并上升为国家立法。2000 年 中华人民共和国立法法(以下简称 立法法)从法律层面正式确定了我国统一、有序的立法体制(Paler，2005)。尽管多主体的立法体制会存在部门化倾向、争权诿责、地方保护等负面现象(全国人大常委会法制工作委员会国家法室，2015)，2015 年国家仍通过 立法法继续增加享有地方立法权的主体数量，在原有 31 个省(自治区、直辖市)和 49 个较大的市的基础上，增加 274 个地级市(包括 240 个设区的市、30 个自治州和 4 个未设区的地级市)。截至 2018 年 4 月，在央地两个层次全国共有 752 个立法主体。在这个意义上，地方政府的治理能动性显然是得到中央认可的。除 2015 年 立法法修改扩充地方立法主体外，2022 年 地方组织法的修改进一步确认了“区域协同立法”这种地方人大探索出的跨省和省内市际的立法协作机制。如此多数量的立法主体，立法之间(尤其是中央立法与地方立法之间)的衔接和协调，难度陡增。为维护法秩序的内在统一，在扩充地方立法主体的同时，党中央对立法工作也提出了越来越多的原则性要求。2007 年党的十七大报告提出“要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系”。党的十八届四中全会 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定提出“深入推进科学立法、民主立法”。党的十九大报告在“科学立法、民主立法”的要求之外加上“依法立法”，提出“深化依法治国实践，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”。党的二十大报告进一步要求“统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”。“依法立法”既是对立法过程的要求，又具有法制体系内部有序的意涵，是国家治理体系现代化的重要保障。三、央地立法的位阶性原则及其保障机制立法权的不断下移更凸显维护法制统一的重要性。“法制统一”是立法权分19法制统一与分级治理:我国央地立法权的配置机制2023 年 立法法(修正草案)(二次审议稿)同样增加了关于区域协同立法的条款。此外，草案比以往更加突出在立法中如何协调法治与改革的关系。配和行使 的 首 要 原 则，是 实 务 界 与 研 究 界 的 共 识(武 增，2015;封 丽 霞，2018)。这种共识反映在法律制度对于立法权位阶的设计中，宪法和 立法法构建了一套事前、事中、事后相结合的立法程序，确保下位法在内容和效力上都从属于上位法。一般而言，各国都强调国内法律体系内部的位阶和有序，但在维护法秩序协调统一方面则有不同的制度设计。联邦制以美国为典型，其立法权被分配给联邦立法机关和州立法机关，国会行使宪法明示的立法权，各州议会行使其在立法领域的保留权力(residuary legislative powers)。这种立法体制不追求全国法律体系的统一，在同一事项上联邦立法与州立法可能有不同的规定。宪法预料到这种立法冲突的可能性，设置了最高效力条款(supremacyclause)，规定国家法为最高法律，在州宪法或州法内容与国家法相抵触时，法官受国家法的约束。最高效力条款是对于法官在具体案件中优先适用哪部法律而言，并不必然要求州法律在内容上与联邦法律保持一致。在州法律与联邦法律发生冲突时，国会并不会采取任何行动，而是由法官在具体案件中依照宪法规定优先适用联邦法。案件当事人对此持不同意见，可提出宪法诉讼，再由法官判定联邦法律的合宪性。法律冲突往往转化为法律是否保障基本权利的宪法争议。在联邦制的德国，“专属和平行”的立法权划分原则同样被遵循(朱福惠、邵自红，2013)。基本法一方面规定联邦法律优先于州法，另一方面规定对于某些事项各州可颁布法律做出与联邦立法不同的规定。联邦法与州