发展竞争中的利益协同：撤县...区的发生逻辑及市区关系研究_邱实.pdf

年第 期总第 期 年 月经济社会体制比较 .，.发展竞争中的利益协同：撤县（市）设区的发生逻辑及市区关系研究邱 实 内容提要：撤县（市）设区是我国市辖区增长的主要来源，同时也是影响市区关系发展变迁的核心因素。通过梳理我国撤县（市）设区的变迁历程，可以发现其本质是在中央政策导向下地区竞争与利益协同的动态调适。撤县（市）设区的发生逻辑可以理解为地方政府在治理资源、财税权限和发展结构方面竞争与协同互动的结果。在此发生逻辑的作用下，撤县（市）设区后市区关系呈现为完全协同、有限协同、利益间隔、利益相斥四种形态，构成我国市区关系的现实图景。基于此，我国撤县（市）设区及市区关系发展还需合理的反思与展望，要平衡“虹吸”效应与“扩散”效应，制定多维度的城市发展规划。同时，规避“工具化”导向，保障撤县（市）设区基础功能的充分发挥。关键词：撤县（市）设区 利益协同 动态调适 中图分类号：文献标识码：文章编号：（）作者简介：邱实，南京师范大学公共管理学院副教授，南开大学中国政府发展联合研究中心研究员。基金项目：国家社会科学基金一般项目“新时代党和国家机构改革治理效能优化研究”（项目编号：）；江苏省高校哲学社会科学研究重大项目“地方政府权责清单制度优化研究”（项目编号：）一、文献回顾与问题提出市辖区是现代城市治理的基础载体和重要工具，也是城市行政体制的空间投影。我国市辖区主要通过市区优化、区界重组、区县（市）合并、切块设区、撤县（市）设区等方式形成，体现了市辖区体制的复杂性与异质性。其中，撤县（市）设区是市辖区增长的主要来源，也是影响市区关系发展变迁的核心因素。所谓撤县（市）设区就是将特定的县或县级市改设为相应城市的市辖区。撤县（市）设区主要发生在城市化进程较快的城市或地区，其目的是拓展城市发展空间、整合城乡发展资源、统筹城市总体规划、减少行政协调成本，推动现代城市化发展进程。当前撤县（市）设区一直保持较高热度，并逐渐成为城市政区治理及市区关系优化的关键因素，但其中也充满地方政府的发展博弈与利益协同。撤县（市）设区的研究持续了二十余年，形成丰硕的研究成果。通过梳理已有研究，可以发现其呈现出以下特点：一是从个案研究或地区性研究向大样本的多维度研究发展。在 年之前，关于撤县（市）设区的研究主要以特定案例研究为主，如较早关于广州市撤县设区的专题研究（刘丹，）、通过撤县设区调整市县同城问题研究（甄峰等，）等。这期间因为撤县（市）设区在城市政区治理及市辖区体制改革中所占比例不高，所以该阶段的研究成果也不多。但是在 年之后，随着撤县（市）设区逐步成为市辖区增设的主要来源，相关的研究不仅在数量上大幅攀升，其研究的广度也在不断拓展。如将撤县设区地方的城市化程度（渠涛等，）、人口规模及密度（唐为、王媛，）、经济总量和发展指标等都纳入到具体研究的内容之中（游士兵、祝培标，），并采用诸如“双重差分法”等方法评估撤县（市）设区的具体效应及周延影响（李郇，）。同时，在撤县（市）设区的类型划分（赵聚军，）、制度结构性建设（尚正永等，）、改革的联动效应（李浩，）、政区治理法治化建设等方面也进行了研究和探讨。二是相关研究更加聚焦。随着撤县（市）设区议题研究边界的拓展，相关研究开始向纵深发展。如有学者从撤县（市）设区的发生动因入手，尝试从府际间的利益矛盾、权力关系和资源调控等方面分析撤县（市）设区的发生机理（肖立辉、马国春，）。在此基础上，从经济性、治理性、城市化程度等方面对已有撤县（市）设区的综合性绩效进行检验（杨林、薛琪琪，），并探索撤县（市）设区的科学化、法治化和制度化（李金龙、翟国亮，）。三是撤县（市）设区进程中政府间关系的研究逐步丰富，特别是上下级政府及同地区政府的博弈关系、财政关系和行政分权关系等。随着地方政府治理权限的拓展，一些地方政府通过撤县（市）设区调动市级行政资源向边缘地区倾斜，提升区级治理能力（李志刚等，）。同时，撤县（市）设区对不同区域政府的竞争与协同也产生影响，如公共服务、交通运输、空间规划等方面的资源配置就成为横向政府间博弈与合作的重要内容（陈妤凡、王开泳，）。四是撤县（市）设区在经济作用与行政分权影响方面的研究逐步展开。不同地区的城市，撤县（市）设区对于市区经济权限划分及经济发展趋势具有明显的影响作用。如相较于“被动调整型”的撤县设区，“主动适应型”撤县设区更能提升辖区经济发展质量；而相比普通城市，高行政级别城市的“撤县设区”对其辖区经济发展质量的提升作用反而较弱（詹新宇、曾傅雯，）。同时，撤县（市）设区所带来的新的区域一体化趋势，使上下级政府间的经济性分权加强，赋予下级政府及相关企业更多的自主权（郝闻汉等，），市县（区）两级政府在城市化进程中的发展协同化程度更高（纪小乐、魏建，）。值得注意的是，在撤县（市）设区的作用下，虽然伴随经济性分权出现了一定程度的行政性分权，但其在政府间关系及行政区划调整中的影响并不显著（邱实，）。撤县（市）设区的已有研究成果为市辖区体制改革及城市政区治理优化奠定了坚实的基础。但是通过梳理已有研究发现，一方面，针对撤县（市）设区中同一类问题的研究有时会产生偏差较大的结论，且在撤县（市）设区的基础理论问题上也还存在一些争鸣和分歧，这都表明相关理论问题还有待进一步探讨。另一方面，目前已有研究在分析撤县（市）设区发生原因时主要是静态视角，在城市政区治理动态性发展方面还存在一些空缺。同时，已有研究多是从具体的市县案例出发，涉及市和县区关系的具体研究也主要是基于市和县区的局部纵向关系，市区关系研究的“广角”性还不够，如撤县（市）设区中市区关系形态的整体性变化、同城市辖区横向间关系发展、市辖区所属省级政府及受同省其他地级市的影响作用等问题都还有进一步研究的空间。撤县（市）设区对我国城市发展及政区治理具有重要的影响。从当前政策导向和城市化发展进程来看，撤县（市）设区还将在未来城市政区调整中发挥重要作用，并在一定时期内持续。因此，本文基于撤县（市）设区的现状，在既有文献的研究基础上，从动态的视角对撤县（市）设区的发展趋势进行总结，深入探析其发生的动因到底是什么，同时分析撤县（市）设区后地级市和新设市辖区的关系呈现出何种形态，以及对我国城市政区治理产生何种现实影响。通过对上述问题研究，本文试图对撤县（市）设区的现实情况进行总结，认识目前存在的问题，并对未来撤县（市）设区的科学化发展路径进行合理展望。二、政策导向下竞争协同的动态调适：撤县（市）设区的变迁历程撤县（市）设区是直辖市或地市级通过特定的方式，将其所辖或具有关联性的县或县级市调整为其市辖区的过程。由于我国直辖市数量仅为 个，因此大部分撤县（市）设区都发生在地级市层面。年市管县体制开始推行，不少县、县级市都逐步划归相应地级市管辖，撤县（市）设区便开始出现在地方政府行政区划改革的视野之中。从整体发展趋势来看，撤县（市）设区既不是临时性措施，也不是固定化制度，而是根据我国市制变化及各级政府政策而进行的政区调整形式，具有明显的政策导向特征。而从更深层次来看，地方政府虽然是公共组织，但也具有自身的现实利益，因此在政府竞争中如何保证自身利益且实现利益协同是撤县（市）设区发展变化的重要动力。基于此，撤县（市）设区可以理解为是地方政府发展中竞争与协同的调适过程。自 年撤县（市）设区开始至今，可以将其发展变迁的过程经济社会体制比较（双月刊）年第 期大致分为五个阶段：起始摸索阶段（年）、波动发展阶段（年）、快速发展阶段（年）、发展停滞阶段（年）和规范发展阶段（年至今）。从撤县（市）设区的总体趋势来看，其发展变迁并不是杂乱无章的随机性调整，而是不同时期经济社会发展中地方政府在既有政策的导向下，寻求竞争与利益协同的主动反应（见图）。资料来源：中华人民共和国民政部官方网站（统计截至 年 月）图：改革开放以来我国撤县（市）设区统计（单位：个）撤县（市）设区的起始摸索阶段为 年，这一时期的相关改革具有“零散”化特征，各地方政府都在以“试点”的方式开展撤县（市）设区工作，这可被视为是对城市化进程启动的一种主动性反应。年，为适应改革开放后开启的城市化进程，我国开始推行市管县体制，这为撤县（市）设区提供了基础“土壤”。当年，山东省、内蒙古自治区进行了 例撤县（市）设区的实践，拉开了我国撤县（市）设区的改革大幕。该年度撤县（市）设区有一个较为明显的特点，就是潜在地调整市县同城问题，缩小同一地区在政区上的城乡差异，为城市化的进一步发展奠定基础。如山东省将济宁市和济宁县改为济宁市中区和济宁市郊区，后于 年将其合并为济宁市任城区。内蒙古自治区将赤峰市和赤峰县改为赤峰市红山区和赤峰市松山区。年 年，平均每年撤县（市）设区在 个左右，虽然数量不多但保持了一定的稳定性，同时也推广了山东省和内蒙古自治区在撤县（市）设区方面的理念和模式。因为这一时期全国地区数量仍然较多，且地区与地级市在区划管理边界上也比较模糊，所以撤县（市）设区也出现了一些反复，如湖南省冷水江市改为邵阳市冷水江区，但是在当年内又将其收回娄底地区管辖。年，我国撤县（市）设区进入波动发展阶段。年和 年是这一时期的两个高峰，撤县（市）设区分别达到 个和 个，而其他年份则处于低谷，年和 年甚至都未出现撤县（市）设区的案例，这一时期出现的波动主要受“撤地改市”的影响。年和 年是“撤地改市”的“高峰年”，原地区建制逐步撤销，地级市建制的数量明显增加，市辖区数量也相应增加。所以，作为市辖区主要产生形式的“撤县（市）设区”也必然增多。但是，这一阶段“撤地改市”和城市化发展中的城乡融合趋势并不稳定，受到国家政策和经济社会发展形势的影响较大，因此撤县（市）设区也存在一定的“波动性”。随着 年国家叫停“撤县设市”，县级市设置及撤县（市）设区进入一个新阶段。年 年，撤县（市）设区进入快速发展阶段。年，民政部出于对行政区整体优化的考虑，暂时“冻结”了撤县设市的审批工作，这意味着短期内县级市的增设被控制了，县进行城市化转型的唯一路径就是撤县设区。这一时期，我国社会主义市场经济快速发展，各地级市为进一步集聚经济社会发展资源，拓展城市总体规模，也希望通过撤县（市）设区实现城市“扩容”（叶林、杨宇泽，）。在此背景下，年 年，我国撤县（市）设区迎来了一个高潮。该阶段，通过撤县（市）设区方式增加的市辖区超过 个，其中仅 年就增加了 个，撤县（市）设区呈现出“井喷”状态。撤县（市）设区大幅增长根本上还是政策导向的结果，撤县设市的“冻结”对于很多地方政府着力拓展城市化资源是公共治理邱 实：发展竞争中的利益协同：撤县（市）设区的发生逻辑及市区关系研究一个意外的限制，因此撤县（市）设区就成为其首选方式。但是，这种客观政策性刺激的增设方式在一定程度上也引发了市辖区体制的种种问题。自 年起，部分地方政府在本地区市县条件未达标准的前提下，主观推进撤县（市）设区，造成诸如城市辐射效应降低、资源聚集效应偏弱、行政成本增加、城市中的农业化比例依然较高等问题，引发了“假性城市化”现象。因此，中央针对盲目撤县（市）设区的行为进行了严格控制。所以，在 年，撤县（市）设区的数量呈现出“断崖”式的下降，撤县（市）设区进入发展停滞期。虽然 年有 个县和县级市被改设为区，但这主要是之前部分地方政府撤县（市）设区申请批复的时滞，是一种政策“惯性”的体现。而到 年，全国就仅有 个县（县级市）被改设为区，数量大幅下降。年、年和 年三年都没有撤县（市）设区的案例，年和 年则仅各为 例，一直到 年才上升到 例。除 年带有政策“惯性”影响的情况外，年，全国撤县（市）设区共计 例，远低于之前一阶段的数量均值。年，城市治理呈现出明显的现代化发展趋势，因而撤县（市）设区逐步进入规范发展阶段。该阶段，我国经济社会得到长足发展，城市化率提升迅速，人口流动呈现出中心城市集聚化趋势，城市建成区规模不断拓展。快速城市化的现实促使撤县（市）设区被再次启动，以满足现代化城市治理的需求。在此情况下，中央决定对撤县（市）设区逐步放宽。因此，从 年开始，各地方政府又开始积极推进撤县（市）设区。同时，还有一个客观因素刺激了撤县（市）设区的“复兴”。年 月 日，财政部