住宅建设用地使用权到期续期中权益冲突问题研究_刘灵辉.pdf

土地经济研究2 0 2 2(1):1 7 5 1 9 9J o u r n a l o fL a n dE c o n o m i c s引用格式:刘灵辉,田茂林.住宅建设用地使用权到期续期中权益冲突问题研究J.土地经济研究,2 0 2 2(1):1 7 5 1 9 9.L I UL i n g h u i,T I AN M a o l i n.R e s e a r c ho nt h ec o n f l i c t o f i n t e r e s t s i nt h ee x p i r a t i o na n dr e n e w a l o f r e s i d e n t i a l c o n s t r u c t i o n l a n du s er i g h t sJ.J o u r n a l o fL a n dE c o-n o m i c s,2 0 2 2(1):1 7 5 1 9 9.住宅建设用地使用权到期续期中权益冲突问题研究 刘灵辉,田茂林(电子科技大学公共管理学院,四川 成都,6 1 1 7 3 1)摘 要 民法典 规定:“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期”,但是“自动续期”这一表述过于抽象而存在着多种解读的可能性,极易导致诸多相关利益主体均站在理性人的角度为实现自身利益最大化来对法律条文的字面意思进行选择性解读,进而诱发不同主体在“自动续期”过程中围绕利益分配以及权利享有产生激烈竞争和冲突。在住宅建设用地使用权期限届满续期过程中,作为行使国有土地所有权主体的政府与通过“自动续期”延长住宅建设用地使用权的个人是一对最重要的权益冲突主体,如若两者之间的权益冲突得不到妥善的化解,将不利于住宅建设用地使用权期间届满“自动续期”法律制度的顺利贯彻落实。首先,本文分析了在住宅建设用地使用权到期续期过程中政府和个人各自的经济利益和权利利益。其次,剖析两者在经济利益和权利利益上的冲突表现,经济利益冲突包括续期缴费标准和住宅建设用地使用权出让期内增值收收稿日期:2 0 2 1 0 9 2 2基金项目:教育部哲学社会科学研究后期资助重大课题“住宅建设用地使用权期限届满续期问题研究”(2 1 JHQ 0 2 0)。作者简介:刘灵辉(1 9 8 2),男,河南伊川人,博士,教授,博士生导师。研究方向为土地制度与政策、房地产经济。E-m a i l:l i u l i n g h u i 2 0 0 51 6 3.c o m。田茂林(1 9 9 6),男,重庆巫溪人,硕士研究生。研究方向为土地制度与政策、房地产经济。E-m a i l:1 2 7 7 9 6 2 9 6 4q q.c o m。益分配上的冲突,权利利益冲突主要表现在续期过程中房产内在的装修权、修葺权、出租权、出售权、重建权、抵押权等各项具体权利的争夺上。最后,根据政府和个人在住宅建设用地使用权到期续期中权益冲突的具体表现,提出了针对性的对策与建议:第一,住宅建设用地使用权期限届满权益冲突的展现与调查;第二,完善法律规定,界定住宅建设用地使用权期限届满时政府与个人的权益边界;第三,明确住宅拥有者对建设用地使用权处于续期状态的住宅享有处分权与继承权。关键词 住宅建设用地使用权;自动续期;经济利益;权利利益;权益冲突1 引言在中国,地上建筑物及其附属设施的所有权归购房者所有,建筑物所占用的地基的土地所有权归国家所有,购房者仅享有7 0年法定最高土地出让年限内的国有建设用地使用权。即,虽然地上建筑物及其附属设施与其所依附的建设用地在物理状态上是牢牢黏合在一起的有机统一整体,但是两者在所有权的归属上却分别隶属于两个完全不同的权利主体。国有建设用地使用权并非国有土地所有权那样属于一项无限期的永久性权利,随着时间的推移,住宅建设用地使用权一直在朝着逼近法定最高土地出让年限的方向演进,总有期限届满的那一刻,可以说,住宅建设用地使用权期限届满是中国土地公有制背景下购房者必然要面对的一个现实问题。那么,如何处理住宅建设用地使用权期限届满续期问题就成为涉及数亿民众房产权利的一个重大社会问题。2 0 2 1年1月1日开始实施的 民法典 延续了原 物权法 第1 4 9条关于住宅建设用地使用权期限届满“自动续期”的规定,然而,同样并未回答“自动续期”是有偿还是无偿、可续期多少年、可续期多少次、续期费用采用何种方式缴纳、续期后住宅所蕴含的“权利束”应该继续归住宅拥有者完全享有还是应当有所限制或予以禁止等重要事项,“自动续期”背后内涵上的模糊性深度刻画出城市土地资源配置中民事权利与行政权力间的内在张力1。“自动续期”使得政府在住宅建设用地使用权期限届满时收回土地使用权丧失了法律支撑,这无疑会对政府掌控的可供出让的存量建设用地数量以及土地出让收益产生不利影响。如若赋予政府在住宅建设用地使用权期限届满时收取续期费用的权力以使土地所有者地位得以彰显,那么,政府倾向于续期费用的缴纳标准越高越好,而购房者倾向于“自动续期”是什么也不671土地经济研究(1 7)2 0 2 2(1)用做这一字面意思解读下的无偿续期,或者仅仅是象征性缴纳些许续期费用的廉价续期,这无疑使得政府和个人在续期费用标准上出现了针锋相对的观念冲突。同时,在住宅建设用地使用权出让期内增值收益的归属及分配、住宅建设用地使用权期限届满续期后个人对房产享有完整权利还是部分权利等诸多领域,政府与个人的权益诉求均不完全一致,甚至呈现此消彼长的对立状态。利益是有限的,为了获得更多利益,必然会产生竞争,而任何竞争活动必然意味着某种类型的代理人之间的“利益冲突2”,这也同样适用于住宅建设用地使用权期限届满续期过程中政府和个人的权益冲突。如若政府和个人的权益冲突得不到妥善的化解,住宅建设用地使用权期限届满续期在推进实施过程中可能会遭遇重大的阻力和干扰。因此,本文深挖住宅建设用地使用权期限届满续期中政府与个人的权益冲突表现,从平衡政府与个人的权益角度探究“自动续期”制度规则的完善路径,具有一定的理论价值与现实意义。2 住宅建设用地使用权期限届满续期中权益冲突的分析视角在传统研究中,政府与个人之间是一种契约关系,政府掌握的权力来源于众多个人的授权以实现公共利益。卢梭甚至指出,政府在行使公权力的过程中除了公共利益以外不会追求任何个人或团体的利益3。在近代以来,以亨廷顿为代表的学者继续持这一观点,他认为政府的各种组织和程序代表着公共利益的不同侧面。4彭德尔顿赫林亦明确指出“公共利益”就是指导行政管理者执行法律时的标准。5从法律上来看,如我国 宪法 中相关条款规定政府为了公共利益的需要可以执行一些损害其他主体利益的措施(如土地征收、房屋拆迁),此时,政府被视作公共利益的界定者和执行者。故而,无论是学术界的认知还是法律政策的规定都将政府与公共利益画上了等号。然而,基于公共选择理论假设基础之上的政府存在着自身利益诉求,即政府利益,该理论认为,要看到政府既是由个人选出的,又是由个人组成的群体,难免会迎合特殊利益集团的态度6。同时,政府是由诸多层级和不同部门的行政官员组成的,并维持其行政机构正常运转,这些官员会在政府工作事务中追求个人效用最大化,可能导致政府在界定、代表公共利益上出现偏差,致使政府也难以全部追求公共利益7。尽管不能完全将行政官员的行为与政府行为画上等号,但这些行政官员的行为必然会影响政府行为。本文并不讨论政府存在自身利益的原因以及行政官员的行为如何771住宅建设用地使用权到期续期中权益冲突问题研究影响政府行为,而仅是以公共选择理论作为政府确实存在自身利益的观点支撑。在现实社会中,资源在数量上总是有限的,而稀缺资源在不同群体中根据权力、财富、声望等又进行着差异化分配,这必然会导致不同群体之间为享有更多份额的稀缺资源而产生激烈的权益冲突。此外,社会体系处于绝对不均衡状态,冲突是社会固有的特征8。博弈是两个或者两个以上主体围绕既定的利益遵循相应的秩序和规则采取相应的行为或作出相应的决策,进而获得各自满意的或者最优收益的过程。实质上,社会资源的配置也是一个利益博弈的过程,在追求利益最大化的过程中,各方内心中都有着一条不可逾越的心理底线,越界即犯规,就会引发主体间冲突9,产生冲突的原因在于资源配置的不公平,冲突的表现形式为不同主体间各种形式的对抗1 0。行政权与公民权的关系是对立统一的关系,是行政法所调整的一对基本矛盾1 1。从法理上来看,政府与个人存在着天然的权益冲突,如果将住宅建设用地使用权期限届满续期过程中所蕴含的各项权益视作一个待分配的“蛋糕”,出于利益最大化的考量,政府和个人都会凭借手中掌握的资源竭尽所能地谋求对自己最有利的利益分配格局,并试图将这一利益分配格局固定下来,保证自身能够长久地享有该利益。对于政府而言,政府会通过法律法规将自己关于住宅建设用地使用权期限届满续期的意志通过条文化、制度化之顶层设计予以展现,对于住宅拥有者而言,他们作为可以“自动续期”的物权属性的国有建设用地使用权的享有者,拥有着“房地一体”状态下 宪法 等法律保护地上房屋这一私有财产权益的现实优势。在住宅建设用地使用权期限届满续期过程中,当政府作出不符合住宅拥有者个人利益的行为或决策时,住宅拥有者往往会通过“抱团取暖”、制造舆论压力等方式逼迫政府作出让步。土地产权表现了一种法律关系,然而其根本由经济关系决定。1 2从社会冲突理论中得到启发,产生冲突的原因在于稀缺的资源即利益的分配诉求存在差异,形成权益冲突,而重要的利益分配诉求则是经济利益与政治利益,通常政治利益以权利的形式展现出来。同时,根据土地产权理论,土地产权是一个包含土地所有权、使用权、租赁权、抵押权、出售权、继承权、赠与权等“子权利”在内的“权利束”,各项土地权利的支配和控制以及处置会给拥有者带来一定的经济利益,例如,土地出租能给权利拥有者带来租金,土地抵押能给权利拥有者换来融资等。因此,本文将住宅建设用地使用权期限届满时政府和个人的权益冲突划分为两个方面:第一,经济利益。产生的利益分配差异抽象为直观的利益本身,以货币等形式展现。第二,权利利益。房屋产权所蕴涵“权利束”的各项权利的享有主体或者不同主体对各项权利的享有程度。权利的享有与否是经济利益在871土地经济研究(1 7)2 0 2 2(1)分割过程中能否得到充分保障的前提。因此,本文从经济和权利两个角度来深入分析住宅建设用地使用权期限届满续期中政府与个人的权益诉求、冲突的表现形式,据此提出平衡政府和个人权益的对策与建议,具有较高的理论价值和现实意义。3 住宅建设用地使用权期限届满续期中的政府利益和个人利益表现3.1 经济利益3.1.1 政府的经济利益(1)土地出让收入我国城市土地归国家所有,地方政府接受中央政府的委托代行辖区范围内土地的经营管理权。根据土地利用总体规划和土地利用年度计划,地方政府有权依法依规将一定期限的国有建设用地使用权出让给用地方并获得收益,即土地出让金,土地出让在本质上是未来若干年建设用地使用权租金收益的一次性提前“套现”,所以又称为“批租”。在中央分税制改革所推行的“事权下放,财权上收”的制度框架下,对于地方政府而言,最大程度地获得财政收入以实现财政自由与维持财政收入的可持续性是其努力追求的目标之一。由于土地出让金属于地方政府预算外收入,地方政府能够获得的土地出让金收益比例高且支出受中央政府的干预较少,故而,土地出让金便成为地方政府极为重要的可支配收入来源,可谓是地方政府的“小金库”“第二财政”。在地方竞争和财政分权体制下,由于竞争冲动和客观现实压力,地方政府被锁定在土地财政的路径依赖中1 3。从表1可以看出,2 0 1 52 0 2 0年,国有土地使用权出让的收入占地方政府性基金收入的平均比例为8 9.7 7%。表1 2 0 1 52 0 2 0年国有土地使用权出让收支占地方政府性基金收支比重 年份(年)项目 2 0 1 52 0 1 62 0 1 72 0 1 82 0 1 92 0 2 0全国政府性基金收入(亿元)4 2 3 3 04 6 6 1 96 1 4 6 27 5 4 0 58