非洲粮食安全困局及其治理_安春英.pdf

49202302非洲粮食安全困局及其治理安春英【内容提要】非洲粮食安全问题具有长期性和脆弱性特点，易受外部因素的冲击。尤其是乌克兰危机发生后，占全球缺粮人口 1/3 的非洲国家面临的粮食安全风险尤为严峻，主要体现在粮食贸易、生产、购买力及其获得国际粮食援助等方面。从表象看，非洲国家粮食自给率低、农业粮食生产体系韧性弱、国际市场依赖性强等是造成其粮食安全困境的长期原因，但其根源则是“粮食金融化”持续演进的结果。为此，非洲国家需在优化外部国际环境、提升粮食安全内生能力建设、借鉴与分享国际经验等方面加以应对。【关键词】非洲粮食安全 乌克兰危机 粮食金融化粮食安全具有经济、政治、战略等多重属性，关乎民众基本生存权与国家经济安全和社会稳定，可谓“国之大者”。进入 21 世纪以来，在联合国“千年发展目标”“2030 年可持续发展目标”以及非盟非洲农业综合发展计划的引领下，非洲国家坚持不懈地追求“零饥饿”目标，取得了一定成效。然而，在乌克兰危机与新冠疫情叠加背景下，全球粮食安全形势日趋恶化。据联合国粮农组织发布的2022 年全球粮食危机报告，当下全球有超过 3.45 亿人正遭受或面临严重粮食不安全状况，是 2019 年的两倍多，创历史新高。1而占全球缺粮人口约 1/3 的非洲粮食安全问题尤为突出，成为国际粮食安全治理的焦点。乌克兰危机加剧非洲粮食安全危局从全球缺粮人口地理分布来看，非洲地区在全球粮食安全体系中处于薄弱点，全球 44 个缺粮国家中非洲占 33 个。2非洲地区持续处于饥饿状态的人口数量高于全球其他任何区域，粮食不足人口占总人口的比重常年保持在 20%左右。非洲粮食安全问题具有长期性，而对粮食贸易或援助的强外部依赖性更加剧了其粮食安全的脆弱性。自 2020 年初以来，非洲地区深受新冠疫情久拖不绝、乌克兰危机持续演化的严重冲击，尤其是后者加深了非洲粮食安全危局的烈度。第一，从粮食贸易看，乌克兰危机导致非洲粮食供应链断裂。俄罗斯和乌克兰作为全球重要的谷物、化肥等农产品和农资原料的生产国和出口供应国，对全球粮食安全至关重要。据美国农业部海外农业局统计，在乌克兰危机爆发前的 2021 年，俄、乌两国主要农产品占全球相关贸易量的比例分别为：小麦 27.6%，大麦29.4%，玉米 15.3%，葵花籽油 75.8%。3自 2022年 2 月冲突爆发以来，两国粮食等重要农产品出口渠道受阻，众多非洲国家所依赖的“欧洲粮仓”供应风险剧增。以小麦为例，20182020 年间，非洲从俄、乌两国进口的小麦分别占其粮食进口总额的 32%和 12%，有 16 个非洲国家从两国进口的小麦超过各自小麦进口总量的 50%，其中索马里和贝宁的小麦进口全部源自俄罗斯和乌克兰。同期，有 33 个非洲国家不同程度地从两国进口葵花籽油，其中苏丹占 39%，加蓬占 11%。4可以说，非洲地区粮食安全深受全球粮食贸易尤其是俄乌局势的影响。乌克兰危机爆发以来，因受军事管制、港口封锁、国际制裁等因素影响，俄、乌两国通往非洲、亚洲等国的粮食海运贸易中断，约有 3000 万吨在上年收获的谷物无法出口。尽管俄乌双方与联合国等利益相关方在2022 年 7 月达成了谷物出口协议，经乌克兰敖德萨、50国际关系与地区形势International Relations and Regional Situation切尔诺莫尔斯克和尤日尼三个港口的谷物出口量仍不及冲突前海运量的一半。2022 年 10 月，俄罗斯国防部宣布暂停协议确定的“粮食走廊”通航。之后该协议虽得以恢复执行并延长，但粮食海运贸易不畅无疑已对非洲国家粮食供应产生巨大影响。第二，从粮食生产看，乌克兰危机的外溢效应波及非洲国家的粮食产能。俄罗斯是世界第四大氮肥和磷肥生产国，其化肥产量占全球的 13%。2021 年，俄罗斯氮、磷、钾三种肥料的出口贸易额均位居世界前三位，占比为 15%20%，是全球化肥市场的重要供应方。非洲有26 个国家每年需要从俄罗斯进口化肥，其中塞内加尔、刚果（布）、毛里塔尼亚、贝宁、科特迪瓦、加纳、喀麦隆、利比里亚对俄罗斯化肥进口依赖度超过 20%。5无论是物流受阻，还是俄罗斯遭受的金融制裁，均对全球化肥市场产生严重冲击。不仅如此，乌克兰危机导致化肥主要原料天然气价格高企，从而推高了化肥价格，甚至造成化肥生产中断。世界第二大化肥生产商雅拉国际宣布，由于原材料缺乏与生产成本过高，公司将氨和尿素肥料产量削减一半，由此世界化肥出口量急剧压缩。这种化肥供需变化迅速传导到非洲，2022 年 5 月，马拉维和冈比亚化肥价格分别上涨 300%和 100%。6全球化肥供应趋紧及其价格飙升，大大增加了非洲国家化肥供需缺口。据非洲开发银行估计，非洲本土粮食产量将因化肥投入量的减少而减产 20%，7直接影响该地区粮食安全。第三，从粮食购买力看，乌克兰危机引发的粮食价格上涨削弱了非洲民众的粮食可获得性。对粮食消费的个体而言，粮食获取能力与其收入水平呈正相关性。一方面，非洲是世界上贫困人口最为集中的大陆，贫困发生率为 41%。2021 年，非洲新增贫困人口 3000 万人。2022 年，受新冠疫情和乌克兰危机影响，非洲地区又有 1800 万人深陷极端贫困。8另一方面，乌克兰危机严重扰乱了全球小麦供应链，乌克兰、俄罗斯、白俄罗斯、匈牙利、阿根廷、土耳其等国出于粮食安全的考量，出台了小麦出口管制措施，全球粮食价格大幅上涨。根据世界银行数据，2022 年 8 月至 11 月，全球粮价涨幅前 10 的国家中有 3 个在非洲，分别是津巴布韦（52%）、卢旺达（31%）和乌干达（17%）。9这一现实情况大大限制了非洲贫困家庭的粮食购买力，其结果只能是民众“没钱买不起”。第四，从粮食外援看，国际社会对非洲粮援趋紧。乌克兰危机对粮食购买成本、运输成本的影响和交通运输链的冲击，抑制了国际社会对非洲粮食援助的规模与及时性。例如，乌克兰曾是世界粮食计划署粮食援助最大的供给方，但由于乌克兰危机的影响，世界粮食计划署月度粮食采购费用预计将增加 2300 万美元，运输成本也将增加 600 万美元，10导致国际社会对非洲粮食援助“供应跟不上”。位于非洲之角的索马里，其国际乌克兰是世界上最大的粮食生产国之一，但乌克兰危机引发了世界范围内的粮食短缺。图为2022年7月14日，乌克兰敖德萨州卢巴希夫卡附近的一块田地里，一台联合收割机正在收割小麦。（澎湃影像/IC photo图片）51202302粮援的 50%以上是从乌克兰采购的，因持续干旱及乌克兰危机导致的粮援减少，该国现有超过 500 万人面临严重的粮食短缺。非洲粮食安全困局形成的深层原因虽然非洲面临严峻的粮食安全形势，但无论是新冠疫情这一“黑天鹅事件”，还是具有“灰犀牛事件”性质的乌克兰危机，都不是导致非洲粮食安全问题的根源。20 世纪 80 年代以来，非洲国家的粮食安全问题逐渐显现，且呈现长期化态势。新冠疫情和乌克兰危机只是非洲粮食安全问题加剧的诱因，需深入思考其背后的深层因素。第一，农业生产环境脆弱，气候灾害和社会暴力冲突频发，加大了发展粮食生产的难度。一方面，非洲大陆独特的地理区位使该地区农业生态环境极为脆弱，易遭受极端天气引发的旱涝等各类气象灾害的侵袭，从而导致粮食大面积歉收，农作物减产。例如，2019 年 3月和 4 月，飓风“伊代”和“肯尼斯”袭击南部非洲的莫桑比克、津巴布韦、马拉维等国，大量即将收获的农作物及有限的农业基础设施遭到严重破坏。此外，病虫害的侵袭也令非洲国家深受其害，2020 年初非洲之角国家遭受了严重的蝗灾，使东非八国约 500 万人面临粮食危机威胁。另一方面，各类暴力冲突恶化了农业生产环境。非洲部分地区和国家是全球战乱频繁、政局不稳定的高风险地带。即使在新冠疫情笼罩下的 2020 年和2021 年，非洲地区的恐袭事件依然有增无减，“博科圣地”“索马里青年党”等极端组织在西非和东非地区加紧活动，趁机扩大势力范围。在莫桑比克，宗教极端组织“圣训捍卫者”和“伊斯兰国”中非分支肆虐该国北部德尔加杜角地区，使该地区农业生产因战乱而难以为继。第二，粮食供应量增长有限，而消费需求呈刚性增长态势，供需矛盾突出。缘于非洲国家落后的生产力水平、人口高死亡率及宗教习俗等，非洲社会形成了独特的生育观和价值观。在非洲人看来，生育是由超自然的力量神所决定的，现世凡人只能听从神的安排，由此造成非洲妇女生育率高，该地区人口增长率长期居高不下，粮食消费需求呈刚性增长态势。与此同时，由于非洲国家在粮食生产方面存在良种、农化产品和农机设备使用率低，以及缺乏田间管理能力等诸多问题，该地区粮食生产水平落后，粮食供应量增长速度难以满足国内消费需求增幅。其直接后果就是，人口规模的持续扩大对冲了粮食供应量改善的正效应。从粮食供求关系看，大米、小麦、玉米三大主粮需求缺口由 2010 年的5801 万吨增加到 2021 年的 8223.7 万吨，分别占当年主粮总消费量的 36.5%和 35.6%，11这表明非洲国家粮食自我保障能力较弱，粮食安全水平较低。第三，粮食产业资金投入不足，粮食生产存在结构性问题。农业尤其是粮食产业往往面临多种自然风险、市场风险、社会风险，且这些风险充满不确定性和不可预测性。与其他产业相比，粮食产业投入大、周期长、比较效益低，更需要来自政府的持续政策支持与强有力的资金投入。为此，非洲国家提出旨在依靠自身力量解决粮食安全问题的非洲农业综合发展计划，按照该计划，非洲国家每年将把财政预算的10%用于农业领域。但实际上，多数非洲国家财政收支处于赤字或紧张性平衡状态，对农业领域的投资仅占年度财政预算的 2%3%。12非洲地区历史遗留的不合理粮食生产结构无法得到根本性改观。该地区粮食作物虽种类繁多，但薯类、玉米、杂豆等粗粮比重大，而小麦和稻谷这两种可食性和营养颇佳的细粮在粮食产出中所占比重过小，约为1/5，远不及全球平均值（占比约为一半），这导致非洲民众膳食水平低，粮食不安全风险偏高。第四，粮食产业体系韧性弱，抗风险能力低。粮食产业体系韧性包括粮食可供性、粮食可获性、粮食利用率、粮食市场稳定性等多个维度，其中粮食获取的稳定性和可持续性颇为重要。2021 年大米、小麦、玉米三大主粮自给率北部非洲为 34.1%，撒哈拉以南非洲为76.1%，低于联合国 85%的安全标准。此外，大部分非洲国家粮食体制不甚健全，粮食储备能力建设不足。在撒哈拉以南非洲地区，2021 年大米和小麦库存消费比分别为 9.8%和 11.8%，与联合国粮农组织提出的17%18%的水平相差甚远。13非洲许多农民仍在使52国际关系与地区形势International Relations and Regional Situation用草、木和泥制成的传统粮仓，几乎无法防范有害生物，粮食损耗颇为严重。根据非盟的相关数据，在撒哈拉以南非洲，每年粮食损失量约占总产量的 13%，其中在粮食储存、运输和加工包装三个环节，粮食损耗率分别高达 59%、19%和 18%。14由此，上述状况抑制了非洲国家抵御各类风险、应对突发事件的能力，粮食安全波动大。第五，粮食供给内生性不足，深受西方粮食霸权之害。面对粮食产能不足、需求量逐年增长的不利形势，非洲国家不得不从国际市场上采购粮食，粮食消费外贸依存度高。值得注意的是，进入 21 世纪以来，国际资本把粮食产品作为资本逐利的投资品，“粮食金融化”趋势显著。由于世界粮食交易量的近 80%被美国 ADM、邦吉、嘉吉和法国路易达孚四大粮商所控制，国际粮食的定价权和话语权掌握在发达国家手里。其中，美国作为世界最主要的粮食生产国和出口国，对粮食贸易具有主导和调控能力，粮食资本化会威胁全球粮食安全。这些跨国公司为获得更大的投资收益，人为操纵国际粮食价格，扭曲了真实的粮食供求关系，粮食资源由原来的市场配置逐渐变为主要由金融市场配置，造成粮价波动风险加剧，粮食收益不确定性增加，其传导链则会上溯至粮食生产者，对全球粮食供需和粮食价格都有较大影响。非洲缺粮国家作为被动、弱势的一方，不得不承受全球粮食产品演变成金融产品的负效应。综上，新冠疫情和乌克兰危机