法治乡村建设指标的设计原理与基础理论研究_彭澎.pdf

422023 年 1 期湖南行政学院学报（双月刊）No.1,2023（总第139期）JOURNAL OF HUNAN ADMINISTRATION INSTITUTEGeneral No.138法治建设收稿日期：2022-08-10基金项目：2022 年度湖南省社科成果评审重点课题“湖南法治乡村建设标准设计与考核制度研究”（项目编号：XSP22ZDI023）作者简介：彭澎，男，湖南湘阴人，中共湖南省委党校法学教研部教授、硕士生导师，法学博士，法学博士后，主要研究方向：法治与经济社会发展、国家权力运行与基层社会治理；张敬武，男，河南信阳人，中共湖南省委党校法律硕士研究生,主要研究方向：法治与经济社会发展。法治乡村建设指标的设计原理与基础理论研究彭澎，张敬武（中共湖南省委党校法学教研部，湖南长沙410006）摘要：法治乡村建设是全面依法治国的基础性工程，是国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是乡村振兴的法治保障。法治乡村建设指标设计研究来源于法治乡村建设的总体战略，立足于我国法治乡村建设的实际情况，服务于法治乡村建设的现实需要，最终目的是推动我国法治乡村的建设进程。开展法治乡村建设指标设计的基础理论研究在于明确法治乡村建设指标的基本概念，探寻法治乡村建设指标研究的理论价值与实践价值，梳理法治乡村建设指标设计的政策依据和现实依据，在科学性、统一性、特色性和可操作性的设计原则之下，立基于法治评估理论、计量法学理论、信息化测评理论和全面依法治国理论开展法治乡村建设指标设计研究。关键词：法治乡村；建设指标；设计原理；基础理论中图分类号：D9 文献标识码：A 文章编号：1009-3605（2023）01-0042-12“郡县治则天下安”，我国作为一个传统农业大国，乡村始终是国家治理的重点场域。长期以来，农业始终是我国的第一产业，农村始终是维持国家得以持续稳定发展的命脉，农民问题始终是社会治理亟需解决的第一问题。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终将解决好“三农”问题作为全党工作的重点。2018 年 2 月，中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见和乡村振兴战略规划（2018 2022 年）首次明确提出“建设法治乡村”，指出要将法治乡村建设作为乡村振兴战略的基础性工作来做。2019 年 6 月，中共中央办公厅国务院关于加强和改进乡村治理的指导意见从十七个方面对于基层治理提出了明确的要求，推动党组织领导下的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系更加完善。2020 年 3 月，中央全面依法治国委员会关于加强法治乡村建设的意见将法治乡村建设作为全面依法治国的基础性工程，从总体要求、主DOI:10.16480/43-1326/c.2023.01.00143要任务和组织实施多个维度为法治乡村的具体建设指明了方向。2021 年 7 月，中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见在推进基层法治和德治建设之中对推进基层治理法治建设的具体措施予以细化，同时要求推动基层治理创新，加强基层治理平台建设，鼓励基层治理改革创新，加强对基层治理工作成效的评估。2022年党的二十大报告着重强调“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障制度”。由此可见，在党中央制定的一系列关于解决“三农”问题的制度构建和政策部署之中，法治乡村建设始终是重点内容，将法治乡村建设作为乡村振兴战略得以实施的保障，同时乡村作为最大的基层，法治乡村建设也是提升基层治理能力和治理水平、推进基层治理法治化、现代化的关键一环。一、法治乡村建设指标的概念（一）法治乡村的概念“法治乡村”一词在政策领域的正式使用最早见于 2018 年中共中央印发的关于实施乡村振兴战略的意见，这一文件指出在乡村振兴的整体战略之中，治理有效是乡村得以振兴的基础。如何达到治理有效的目的，关键在于治理过程中坚持自治、法治、德治相结合，首次明确提出要建设法治乡村。“法治乡村”这一概念的内涵之一就在于将“法治”作为一种治理方式与“自治”“德治”的治理方式相结合，从而达到乡村振兴的目的。这一内涵在乡村振兴战略规划（2018 2022 年）中表述得更为具体，在乡村治理过程中坚持自治为基、法治为本、德治为先，让法治在乡村治理中发挥作用。“法治乡村”的概念在中共中央办公厅、国务院办公厅印发的关于加强和改进乡村治理的指导意见中得以细化，为我国的法治乡村建设提出了明确的任务要求，从基层执法程序、执法人员培训、“民主法治示范村”建设及标准、法律宣传活动等多个角度构建出法治乡村的具体轮廓。对于“法治乡村”概念的理解一方面在于以“法治”的方式治理乡村，与“自治”“德治”相结合从多个具体的角度构建法治乡村，达到“乡村全领域内实现法治”的状态。另一方面在于将“法治乡村”同“法治中国”相联系，将“法治乡村”置于法治国家、法治政府、法治社会建设的体系之中来理解，将“法治乡村”建设同国家治理体系和治理能力现代化相链接。（二）法治乡村建设指标的概念法治乡村建设指标设计的基础理论研究来源于我国法治乡村建设的总体战略，立足于我国法治乡村建设的现实情况，服务于我国的法治乡村建设的现实需要，最终目的在于推动我国法治乡村的建设进程。因此，进行法治乡村建设指标设计研究首先要对“何为法治乡村建设指标”和“为什么要开展法治乡村建设指标研究”两个基础问题做出正面回答。法治乡村建设指标是指为推动某一地区某一时段内法治乡村建设的进程，以法治乡村建设的精神及具体文件作为建设指标设计的标准和依据，以法治乡村建设的具体措施44为内容而形成的一套具有完整性、科学性、逻辑性、可操作性的建设指标体系。法治乡村建设指标设计目的在于通过指标体系的实施使得建设主体能够对该地区法治乡村建设的实际情况予以清晰把握，帮助建设者及时找出该地区法治乡村建设所存在的问题，从而更好地达成法治乡村建设的目标。法治乡村建设指标设计过程中始终秉持以国家关于法治乡村建设的政策文件作为其设计的直接依据，同时以不同学术理论作为其构建的基础。二、法治乡村建设指标的研究价值“为什么要开展法治乡村建设指标研究”是进行法治乡村建设指标研究所要正面回答的第二个问题，针对这一问题的回答主要体现在法治乡村建设指标研究的理论价值和实践价值两方面。（一）法治乡村建设指标研究的理论价值1.开展法治乡村建设指标研究能够丰富法治乡村建设的研究内容法治乡村建设是我国全面依法治国的重点工程，是国家治理体系和治理能力现代化建设的需要，是乡村振兴的法治保证，因而始终受到学术界和理论界的重点关注。在过去的几年时间里，我国学者对于法治乡村建设的制度、背景、意义以及具体的建设措施都进行了热烈的讨论，并且形成了一系列学术研究成果，这些成果对于我国法治乡村建设起到了极大地促进和指引作用，同时学界对于法治乡村建设进程中所出现的问题也在积极寻找解决方案。而法治乡村建设指标研究正是契合了当前我国对于法治乡村建设的研究需求，通过对法治乡村的建设指标进行研究来为当前法治乡村建设提供指引，挖掘法治乡村建设进程中所出现的问题，作为评估和比较法治乡村建设进程的依据，为当前理论界研究法治乡村建设提供新的思路。2.开展法治乡村建设指标研究能够拓展法治评估的研究领域法治评估作为近年来兴起的理论热点，受到学界的广泛关注，并成为我国法治实践学派的主要研究内容，一方面，我国目前的法治评估研究主要集中在法治政府建设方面，通过研究法治评估推动法治建设的理论研究尚未能够较好普及，目前仍然集中在法治政府建设、司法文明建设等几个领域，当前法治评估的理论研究需要不断丰富其内涵，拓展其边际。另一方面，我国的法治评估目前还主要集中在理论研究阶段，具体的、行之有效的指标体系仍然属于少数，专门针对法治乡村建设的指标体系基本处于空白状态。3.开展法治乡村建设指标研究能够打破国际评估的学术垄断法治乡村建设指标体系的设计为世界评估领域注入了中国力量，在法治乡村评估领域为其他国家提供了“中国方案”。随着近年来我国法治评估领域理论研究的不断发展，我国的法治评估已经经历了引进和吸收阶段，目前正在致力于不断发展和创新。但放眼国际来看，评估领域的话语权始终掌握在欧美国家手中，从法治领域较为早期的世界正义工程、国际清廉指数等，到学术领域众所周知的泰晤士高等教育世界大学排名、英国 QS 世界大学排名等等，评估领域的话语权始终存在着明显失衡现象。但就国际范围内的法治评估研究而言，专注于法治乡村建设的评估研究仍然较少，专门为法治乡村建45设构建评估指标体系的样板更是寥寥可数，国际范围内的这一研究短缺也成为了我国法治评估研究打破国际评估领域学术垄断的突破口。（二）法治乡村建设指标研究的实践价值1.开展法治乡村建设指标研究能够推动全面依法治国战略的具体实施党的十八届四中全会首次专题讨论全面依法治国，明确指出我国所要推进的全面依法治国是全局性、整体性、长期性的依法治国，是立足于我国社会主义事业建设的客观实际和广大人民群众广泛参与的依法治国，是法治国家、法治政府、法治社会建设协调推进的依法治国。法治乡村建设作为全面依法治国战略得以实施的基础，需要在实践之中不断创新建设方法，需要不断引入新的治理技术来推动全面依法治国战略的实施，需要及时、有效的对我国法治建设的现状进行系统化的感知。2.开展法治乡村建设指标研究是国家治理体系和治理能力现代化的应有之义国家治理体系和治理能力现代化作为完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求，是实现社会主义现代化的重要渠道。国家治理体系和治理能力现代化并不只是在几个领域进行改革，而是要推进包括法治乡村建设在内的所有领域的改革。一方面，国家治理体系和治理能力现代化需要运用评估技术来对改革和建设的成效进行摸底，确保具体的建设措施不偏离总体的建设方向。另一方面，法治乡村建设指标的研究与实施不仅是一个评估摸底过程，更是一个全方位、全领域的教育工程，能够推动基层人员在建设和评估过程中对建设指标具有更为全面清晰的把握，能够推动广大人民群众对法治乡村建设具有更为深刻的理解，从而推动国家整体的治理体系和治理能力的现代化。3.开展法治乡村建设指标研究能够提升公众认知，提高村民法治意识立足于我国国情、立足于实际发展情况是我们党执政的基础，是政府行政的依据，同时也是广大人民群众积极参与社会治理的前提条件。我国的法治乡村建设通过数年来的提倡与推进，究竟进展到何种地步？党中央、国务院所印发的法治乡村发展战略是否在具体的乡村领域内得以贯彻落实？当前我国法治乡村建设的现状如何？面临的问题有哪些？以后的工作重点又在何处？这一系列问题的解决都需要通过法治乡村指标体系的构建来对当前法治乡村建设的实施进度进行摸底和汇总。4.开展法治乡村建设指标研究能够创新法治乡村的建设方式法治乡村建设的任务要求不断创新建设的方式方法。一方面，作为法治乡村建设的主体与实际参与者，人民群众最为了解法治乡村推进的情况究竟如何，人民群众最为清楚法治乡村建设需要改进的地方在何处，人民群众最知道法治乡村的未来建设方向在何处。另一方面，法治乡村指标体系的构建也是在乡村范围内进行法治宣传的新方式，有利于提高人民法治素养，推动基层乡村形成法治文化，提高基层法治文明水平，从而促使乡村更加和谐、社会更加安定，推进社会主义和谐社会的建设。三、法治乡村建设指标的设计依据、设计原则和理论基础回答完“何为法治乡村建设指标”与“为什么要开展法治乡村建设指标研究”两个46基础性问题之后，对法治乡村建设指标研究继续深入探讨就需要对“如何开展法治乡村建设指标研究”进行回答，法治乡村建设指标研究的主要内容包括法治乡村建设指标的设计依据是什么，设计原则有哪些，在何种理论基础之上开展法治乡村建设指标研究。（一）法治乡村建设指标的设计依据法治乡村建设指标的设计依据是开展指标设计研究的重点，其内涵着指标设计的合理性和必要性，解决了为什么要通过设计建设指标体系来推动法治乡村的建设与发展问题，同时也为指标的具体设置提供了思路，是开展法治乡村建设指标设计的政策和现实支撑。1.政策依据通过对 2018 年以来关于法治乡村建设的重要文件