福州市增强地方立法特色问题探究_卢育兰.pdf

9 2福州党校学报 2022年第6期福州市增强地方立法特色问题探究卢育兰（中共福州市委党校，福建 福州 350014）摘要：目前福州市地方立法，从速度上看稳步推进，从功能上看接地气，从内容上看切实管用。但是，福州市在挖掘地方立法特色上还相对不足，比如立法内容缺乏亮点、立法技术比较粗糙、立法体例不够精简、立法理念比较保守。因此，福州市必须结合地方本土优势、聚焦地方问题、转变立法思路、转化地方实践经验成果，以增强地方立法“地域性”“针对性”“小而精”“先行先试”的特色。关键词：福州市；地方立法；立法特色中图分类号：D927 文献标识码：A 文章编号：1674-1072（2022）06-092-05地方立法特色是地方立法质量的重要体现之一，“有特色始终是地方立法保持活力的要素，是衡量地方立法质量的重要标准，也是检验地方立法能力水平的试金石。”1地方立法特色要求不仅在空间效力上有行政区划的不同，也要求实际内容上要有别于上位法，地方立法的形式、风格、内容要能呈现当地独有的政治、经济、文化、社会等风土人情，而且在上位法规制的内容之外有所创新，在符合立法法立法原则的前提下进行制度创新，以填补上位法的空白。一、福州市地方立法特色概况福州市在1982年就获得地方立法权，1984年10月，福州市第一部地方性法规福州市建设拆迁安置办法 正式颁布实施。经过多年的探索与实践，福州市立法工作取得重要进展，立法体制逐渐完备健全，立法数量与质量逐步提升。一直以来，福州市立法工作始终聚焦重点领域、关键环节，大胆探索，讲求“小、快、灵”的独特立法形式，凸显福州地域特色。（一）从立法速度上看，稳步推进地方性法规方面，2012年以来，福州市共制定、修订地方性法规45部，其中新制定的地方性法规共有29部，修订地方性法规16部，29部新制定的地方性法规中有4部又被重新修订，1部法规被废止。出台或修订法规最多的年份是2012年，总共制定及修订法规9部，最少的年份是2017年，制定及修订法规2部，十年间保持年平均出台或修订法规4.5部。政府规章方面，福州市政府自2012年起出台的政府规章有24部，新制定的政府规章20部，修订的政府规章4部。出台政府规章最多的年份是收稿日期：2022-09-28基金项目：中共福州市委党校、福州市行政学院、福州市社会主义学院2021年度资助项目“民法典助力乡村治理法治化问题研究以福州市为例”阶段性研究成果。作者简介：卢育兰（1987-），女，福建福清人，中共福州市委党校讲师，研究方向：民商法学、行政法、地方立法。9 3福州党校学报 2022年第6期2013年，出台5部政府规章，最少的年份是2018年，未出台或修订任何政府规章。从福州市地方立法数量来看，十年间福州市保持相对稳定的立法速度和立法规模，立法工作已经跨过起步探索阶段，进入快速发展、稳步推进的重要时期，并且日趋完善，对促进福州市经济社会发展起到良好的法治保障作用。（二）从立法功能上看，贴合实际第一，对上位法的细化。福州市制定的相当一部分地方性法规是对国家或福建省出台的法律法规的进一步细化，如 福州市烟花爆竹销售和燃放管理办法 福州市人民代表大会及其常务委员会立法条例 福州市城乡规划条例 福州市法律援助条例 福州市消防管理若干规定等法规均是对中央、省制定的相应法律法规的进一步细化，使之更契合福州市社会发展的实际需要。第二，填补上位法的空白。福州市作为设区的市，是深化改革、推动经济社会发展的一线队伍，在“摸着石头过河”的探索实践中难免会遇到一些上位法所未能预设的问题，相应的法律制度也未能及时到位，因此需要根据实际遇到的新问题，先行出台法规填补“空白”，以使相应的改革措施于法有据。如早在1992年，福州市为有效解决教育用地被滥用的问题，在全国率先制定了 福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定，成为全国首部保护教育用地的地方性法规。第三，总结地方特色治理经验。不同的地区有不同的市情、社情、民情，福州市立法注重挖掘地方特色，因地制宜解决地方现实问题。福州市根据地方特有的历史文化，陆续出台福州市历史文化名城保护条例 福州市闽菜技艺文化保护规定 福州市茉莉花茶保护规定以及地下热水（温泉）管理办法、寿山石资源保护办法、闽江河口湿地自然保护区管理办法等“虾油味”浓浓的法规，对福州特色的茉莉花茶、闽菜技艺、温泉、寿山石等历史文化资源进行保护，极大地推动了福州发展。（三）从立法内容上看，切实管用福州市十年间有效实施的40部地方法规中，涉及城乡建设与管理的法规有12部，占30；涉及环境保护的法规有11部，占27.5；涉及历史文化保护的法规有9部，占22.5；其他类的法规有8部，占20。24部福州市政府规章中，涉及城乡建设与管理的规章有20部，占83.33；涉及环境保护的规章有3部，占12.5；涉及历史文化保护的规章有1部，占4.17。可见，目前福州市地方性法规集中在城乡建设与管理、环境保护两个方面，分布相对平均，而政府规章则主要集中在城乡建设与管理方面，在环境保护、历史文化保护方面涉及较少。此外，针对环境保护的，福州市分别制定了生活垃圾分类管理条例、建筑垃圾管理规定、烟花爆竹销售和燃放管理办法、湿地保护管理办法，修订了城市内河管理办法等，并且制定及修订的时间均集中在2017至2019年之间。历史文化保护方面，福州的地域特色表现得比较明显，福州的海上丝绸之路史迹、非物质文化遗产等历史文化资源均有相关法规进行保护，仅2021年就制定和修改5部历史文化资源保护方面的法规，对闽剧及寿山石雕刻、脱胎漆器、软木画等技艺进行专门性保护。城乡建设与管理方面的法规相对比较零散，分别制定轨道交通、公共场所控制吸烟条例、志愿服务条例、法律援助条例、物业管理若干规定等一批民生法规。政府规章则更细致、全面，涉及电动自行车管理、供水、客运出租汽车、公共租赁住房等与政府职能密切相关的规章制度。二、制约福州市地方立法特色实现的因素福州市地方立法经过近四十年的探索实践，虽然已经从摸索起步迈向成熟稳健，地方立法工作成效也愈加突出，但是在挖掘地方立法特色上还稍显不足，个别因素制约了福州市地方立法特色9 4福州党校学报 2022年第6期实现。（一）立法内容缺乏亮点地方立法一般要解决两个方面问题，一是全国共性问题，二是本地特有的问题。福州市立法特色在解决本地特有的问题上表现比较明显，特别在历史文化保护方面，福州市保护闽菜技艺历史文化、茉莉花茶、寿山石资源等相关立法都鲜明地体现福州的城市特色以及地方立法特色。然而，上述立法特色多数基于本地特有的资源、规范对象而存在，且仅仅体现在解决本地特有的问题上，显然在解决全国共性问题上本地立法特色挖掘仍然不够，“亮点”不多。尤其是在城乡建设与管理方面，针对各地都会出现的市容环境卫生管理、供水供电等问题较难看到地方立法特色的展现。仅仅因为本地特有保护对象的特殊性而使立法“人无我有”，并不能够完完全全称之为地方立法特色。因此，福州市立法要进一步深入挖掘本地特色，使地方立法不仅因本地特有的资源、文化而独具特色，更应利用本土优势，使地方立法在解决全国共性问题上亦有“亮点”。（二）立法技术比较粗糙立法技术是体现地方立法特色的重要手段，娴熟的立法技术能展现地方立法针对性突出、可操作性强的特质。但是，与国家、省级立法机关相比，福州市立法机关由于立法的权限、范围以及立法人员素质等原因，立法手段、立法能力还未完全成熟，立法技术比较粗糙。一方面，为了弥补立法经验的不足，可能会通过“模仿”上位法或“参考”其他地市立法的方式完成立法，如果只是简单照搬，忽略了地方的特殊问题、特殊需求，地方立法自然而然失去“地域性”特色。另一方面，存在“多次立法”“重复立法”的问题。针对同一问题，既出台政府规章又出台地方性法规，并且在章节的设置、内容上有较大的重复性。甚至，个别问题在已出台地方性法规的情况下，仍然需要同级政府制定实施细则进行配套使用，才能进一步明晰权利义务关系、法律责任等关键性内容。一个问题需借助多部法规、规章才能解决，不仅使法律体系日渐繁冗，更带来立法衔接、法律适用的难题，地方立法运用方便、快捷的特色也就无从谈起。（三）立法体例不够精简“精准快”是地方立法的重要优势，通过简短、精炼的地方性法规或政府规章使地方性问题得以方便、快捷地解决，所以，“小而精”的立法结构是地方立法的重要特色。但是，福州地方立法还存在贪大求全的问题，在立法体例上以章节呈现的居多。从福州市近十年有效实施的40部地方性法规来看，采用章节结构的有16部，占40。“大而全”章节式立法体例，是国家立法通常采用的方式，因为国家立法关注的是全局性的问题，需要综合考虑多方因素，做出整体规划，所涉及的问题、对象更加宽泛，因此章节结构的立法体例才能涵盖全部问题。地方立法则不同，福州市作为地级市，需要处理的问题常常是地域性、局部性的问题，面对的问题更加琐碎、更加细微、更有针对性，需要具象、可操作性强的措施加以解决。如果为了追求体例的完整性采用章节结构，尽管规定的内容详尽充实，但是这些同质化的条款通常是再次强调重复中央、省已经做出的规定，反而使一些具有地方特色的核心条款湮没在同质化的条款中，使地方立法失去“精准快”优势特色。（四）立法理念相对保守在推动经济社会发展、保障民生等工作中，中央与地方各司其职，中央承担的是顶层设计、宏观把握的职能，地方扮演的则是先行先试、创新进取的角色。中央立法所无法顾及或不宜处理的问题恰恰是地方立法的空间。福州市是改革发展进程中一股活跃的力量，一些创新性探索和创造性地方实践往往会走在法律的前面，如在经济发展方面的探索、在历史文化保护上独到的经验、在生态文明9 5福州党校学报 2022年第6期建设上深入的思考等，形成独具特色的地域发展文化。这些城市发展特色是地方立法特色最鲜明的体现，也是地方立法价值最突出的表现。然而，从福州市现有地方立法来看，或基于立法经验不足的原因，或习惯于老办法、旧办法解决问题，立法理念还相对保守，习惯于原有的工作思路解决问题，通过地方立法解决地方问题、推动改革发展的主动性、积极性还不够。特别是将福州市创新治理经验成果转化为法律的主动性还不够，一些具有福州特色的保护措施、治理手段等创新性、探索性的经验举措在立法上常常没有很好地体现。地方创新性治理经验成果未能及时转化为法律成果，在一定程度上制约了福州市地方立法特色的实现。三、增强福州市地方立法特色之思考对地方立法特色进行挖掘，分析存在的制约因素，对于福州市增加地方立法特色而言，具有重要的意义。（一）结合地方本土优势，突出地方立法的“地域性”特色1.应把握本地基本市情。一个地方的特色往往与该地的历史文化积淀、物产资源、生产方式、人文社会发展、风土人情等密切相关。福州古厝承载着厚重的文化内涵和历史价值，是不可再生、无法复制的宝贵财富。当前，福州古厝的立法保护问题亟待解决，古厝的保护利用责任主体、利用方式、修缮与管理制度都需立法加以解决。此外，地方立法要重点围绕数字经济、海洋经济、绿色经济、文旅经济等经济增长新引擎，还应关注新经济、新业态等经济活力发展的项目，进一步优化营商环境，为经济社会健康发展提供法治保障。这些是福州市地方立法中必须要考虑的实际因素。2.地方立法特色体现在对地方民间习俗的尊重与吸收。地方风俗习惯是该地在经年累月中自发形成的规矩，是根据该地的社会情况和实际需要潜移默化形成的行为习惯，带有鲜明的地方特色。比如诸多乡规民约均源自民间的行为习惯，在解决基层问题上发挥很大作用。对风俗习惯有条件地调整与吸收，不但使法律更接“地气”，亦使法律地方味道更加浓郁。3.抓住地方经济社会发展的特色，即城市功能定位。抓住一个城市的功能定位，就是抓住一个城市最基本的特征。福州市要根据本市的基础条件、发展环境、区位因素、产业基础、人口规模、需求趋势等等与城市发展密切相关的重要影响因素进行特色性立法。根据经济社会发展特色，如政治中心、经济中心、交通中心、文化中心、信息中心、旅游中心等不同发展方向强化相关领域立法。（二）聚焦地方问题，增强地方立法的“针对性”特色1.要抓住地方工作的主要矛盾。