转供电领域收费治理的实践体会_刘雷.pdf

价格监管22中国价格监管与反垄断2023 年第 1 期转供电领域收费治理的实践体会刘雷江苏省太仓市市场监督管理局自 2020 年开始对转供电环节电价政策执行情况展开监督检查，对不合理、不规范转供电行为进行清理。但转供电环节依然存在诸多堵点、难点、痛点问题，需要研究解决。一、关于转供电主体供电营业规则第十四条“用户不得自行转供电。在公用供电设施尚未到达的地区，供电企业征得该地区有供电能力的直供用户同意，可采用委托方式向其附近的用户转供电力，但不得委托重要的国防军工用户转供电。委托转供电应遵守下列规定：供电企业与委托转供户(以下简称转供户)应就转供范围、转供容量、转供期限、转供费用、转供用电指标、计量方式、电费计算、转供电设施建设、产权划分、运行维护、调度通信、违约责任等事项签订协议。”国家发展改革委办公厅关于清理规范电网和转供电环节收费有关事项的通知（发改办价格2018787 号）将转供电主体表述为“转供电是指电网企业无法直接供电到终端用户，需由其他主体转供的行为。”787 号文件扩大了供电营业规则的转供电范围和内涵，因此在执法实践中，通常认定为向其他主体转供电，代为收取电费的主体就是转供电主体。民法典第六百四十八条“供用电合同是供电人向用电人供电，用电人支付电费的合同。向社会公众供电的供电人，不得拒绝用电人合理的订立合同要求。”供用电是社会公益事业，电网企业负有强制缔约责任。转供电主体与终端用电户之间是普通民事合同法律关系，本质上已经不涉及公共事业，也不负有强制缔约责任。该情况要求我们在办理转供电案件时，充分发挥转供电主体的自律性，在案件裁量时，充分考虑转供电主体的责任程度，做到损害最小、效果最好。二、转供电过程中的主要问题及原因（一）法制意识欠缺，收费标准缺位1.很多转供电主体不知道电价属于政府定价商品，不知道转供电过程中不允许加价，因此，随意制定收费电价及各种损耗费、服务费。2.出租方辩解不知道有优惠降价政策或者知道了不愿意及时让利给终端用户，导致降费让利不能真正传导至终端用户。调查走访发现，转租关系中出租方和承租方的地位不平等，商铺、厂房往往都是一铺难求，且多数租赁合同都是采用出租方提供的格式合同，合同中对租金、物业费、水电费等已作明确规定，承租方没有议价权力，无法改变。3.转供电收费标准缺乏统一。与收费标准相关的文件有国家发展改革委办公厅关于切实做好清理规范转供电环节加价工作有关事项的通知（发改办价格20181491 号）“转供电主体向所有终端用户（含转供电主体经营者办公、共用部位、共用设施设备、停车场等用电，下同）收取的电费总和，以不超过其向电网企业缴纳的总电费为限。转供电主体应按国家规定的销售电价向电网企业缴纳电费，其缴纳的电费由终端用户按各分表电量公平分摊”及国家发展和改革委员会关于降低一般工商业电价有关事项的通知（发改价格2018500 号）“商业综合体等经营者应按国家规定销售电价向租户收取电费，相关共用设施用电及损耗通过租金、物业费、服务费等方式协商解决；或者按国家规定销售电价向价格监管23中国价格监管与反垄断2023 年第 1 期电网企业缴纳电费，由所有用户按各分表电量公平分摊。”。这些政策规定多比较笼统，因各省收费标准不统一，就会出现各转供电主体按不同标准向租户收电费的情况。（二）电费账目不规范，相关损耗难计算执法过程中发现，很多转供电主体电费收支明细记录非常不规范，或根本没有明细记录。另外，工业园区内除了承租方用电外，还有公共设施用电、设施线路损耗等用电设备。很多转供电主体自身就是用电大户，但自己却没有安装分表，认为总表电量减去分表电量就是自身的用电量，但又不愿把损耗部分全部由自己承担，就又向租户增收电力损耗费用。由于没有相关损耗计算依据，自身用电量没有分表记录，往往双方争议不断，难以达成一致。此外，很多转供电案件中，分电表没有分时计价功能，供电企业规定的峰谷平计价方式也就无法落实。三、实务中的法律适用及计算方法（一）转供电案件的法律适用问题转供电案件适用的法律有电力法和价格法，根据立法法第八十三条的规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章、特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定，”因此在转供电案件中，电力法属于特殊法，价格法属于一般法，应当优先考虑适用电力法。同时，按照国家发展改革委关于进一步深化燃煤发电上网电价市场化改革的通知（发改价格20211439 号）、国家发展改革委项的通知（发改办价格2021809 号）的文件精神，2021 年 10月 15 日起取消工商业目录销售电价，推进工商业用户进入电力市场。意味着今后销售电价已经不属于政府定价，办理转供电案件基本都要适用 中华人民共和国电力法第四十四条第一款“禁止任何单位和个人在电费中加收其他费用；但是，法律、行政法规另有规定的，按照规定执行。”笔者认为，相比较于价格法，在转供电类型案件办理中更加适用电力法。1.电力法属于特殊法。电力法调整对象是“在电费中加收其他费用”，属于针对转供电加价的特别法条。价格法的调整对象是商品价格及服务价格，具有普适性。2.价格法第四十一条规定“经营者因价格违法行为致使消费者或者其他经营者多付价款的，应当退还多付部分；造成损害的，应当依法承担赔偿责任。”那么如果适用价格法，必须要经过责令退还多收价款的步骤，办案人员同时必须统计核算逾期未退还的价款，从而计算违法所得，程序上比适用电力法复杂。3.因为电力法的适用前提要求明确证明当事人在电费中加收其他费用，所以办案人员必须将账目算清楚（详见多收费用计算方法），不仅要定性，更要定量，证明标准相对较高，对办案人员的办案水平提出了更高的要求。（二）多收费用计算方法1.降价优惠没有及时传导。没有按照当地发展改革委的文件规定，将电费降价优惠及时足额传导到终端用户，计算多收价款方法为：P=X*V其中：P=多收价款X=文件规定的应降单价V=一段时期内租户的用电量2.收取电费多于支出电费。当事人作为转供电主体，转供电主体向所有终端用户（含转供电主体经营者办公、共用部位、共用设施设备、停车场等用电）收取的电费总和，超过其向电网企业缴纳的总电费为限。转供电主体应按国家规定的销售电价向电网企业缴纳电费，其缴纳的电费由所有终端用户按各分表电量公平分摊。计算多收价款方法：P=P1+P2+P3+P4-P 总 P=多收价款P1、P2、P3、P4为向各终端用户收取的电费P 总=转供电主体向电网企业缴纳的电费总额此种计算方法应用场景：转供电案件办理中的困难点主要是当事人账目记录不规范导致违法所得计算难，此时可以考虑查阅供电公司和租户的相关财务记录。供电公司因其企业性质决定如实记账；租户尽管不记账，一般也会保留其向转供电主体缴费的凭证，因为这是其结算的凭证和成本核算依据。查清楚这两方面的事实，也就查明了中间转供电主体计费收费的事实。3.以固定电价收取电费。转供电主体对电价相关计算规则不了解，简单地规定固定电价，只价格监管24中国价格监管与反垄断2023 年第 1 期统计租户的用电量，两者相乘收取电费。这种情况下多收价款的计算，在此以一般工商业用电计算损耗方式（以转供电主体应当如何收电费方式二）举例。计算方法为：P=P 实际-P 总*V 用/V 分表其中：P=多收价款P 实际-向某一租户实际收取的电费V 用=某一用户的用电量P 总=转供电主体当月向供电公司缴纳电费总金额V 分表=各分表显示的总电量例：以转供电主体应当如何收电费方式109386.8=302347-221982*302347/（302347+12000+33474）（三）转供电主体应当如何收电费转供电主体应按国家规定的销售电价向电网企业缴纳电费，其缴纳的电费由所有终端用户按各分表电量公平分摊”，指明了转供电企业收取的电费上限。江苏省发展改革委关于降低一般工商业电价有关事项的通知（苏发改工价发2019396 号）文件中进一步明确了线路损耗、公共用电的电费收取规则，规定“为便于电费收取透明化、简便化，根据国家和江苏省有关规定并借鉴外省经验，现明确江苏省转供电主体自2019 年 5 月 1 日起应当按照以下 两种收费方式中的一种收取电费：一是按国家和省规定的目录销人售电价向终端用户收取电费，变压器和线路损耗通过租金、物业 费、水电公摊等协商解决；二是按照转供电主体电压等级目录销 售电价顺加不超过 10%的变压器和线路损耗每月（定期）向终端 用户进行预收电费，年底（定期）按照实际损耗多退少补，并予以公示。”按文件规定，笔者认为目前法律与政策层面允许转供电主体向终端用户收取电费有两种方式。1.根据国家规定销售电价向终端用户收取电费。例如转供电主体向电网企业缴纳电费单价为0.7 元，那么其向终端用户收电费时也应按照单价0.7 元的标准收取，其中转供电过程中产生的变压器和线路损耗通过租金、物业费、水电公摊费等协商解决。2.按照转供电主体向电网企业缴纳的电费总价，直接由各用户按照各分表的电量公平分摊。例如转供电主体总表电量 10000 度，单价为 0.7元，故转供电主体向电网企业缴纳总费用为 7000元，分表抄表后各分表总电量合计为 9000 度（1000 度差额为损耗），终端用户 A 的分表读数为 300 度，那 A 分表用户分配损耗后缴纳电费为70009000300=233.33（元）。（四）转供电案件的自由裁量建议民法典第六百四十八条“供用电合同是供电人向用电人供电，用电人支付电费的合同。向社会公众供电的供电人，不得拒绝用电人合理的订立合同要求。”供用电是社会公益事业，电网企业负有强制缔约责任。转供电主体与终端用电户之间是普通民事合同法律关系，本质上已经不涉及公共事业，也不负有强制缔约责任。该情况要求执法人员在办理转供电案件时，充分发挥转供电主体的自律性，在案件裁量时，充分考虑转供电主体的责任程度，做到损害最小、效果最好。四、对策建议 （一）多角度多渠道开展普法宣传加强法规政策的宣传教育，通过多种渠道诸如微信公众号、自媒体平台、典型案例通报等方式向社会公众及时发布最新的政策规定，一方面可以让转供电主体了解最新政策，防止不经意违法；另一方面可以让终端用户实时掌握电价政策，清楚衡量经营成本，积极参与转供电治理。充分发挥社会的监督作用，有效治理转供电乱象。（二）最大限度实现直供电供电企业应当切实按照供电营业规则的规定，尽可能降低直供电的门槛，最大限度保证终端用户都可以使用直供电，从源头解决转供电监管难题。从转供电主体和终端用户的角度讲，都更希望直接与供电企业发生用电关系。（三）出台针对性政策文件政府相关部门应当加紧出台政策，明确各类转供电种类的电费计算依据，让转供电主体明确知道该收多少电费，该怎样收电费。（作者单位：江苏省太仓市市场监督管理局）