扶贫专项资金使用绩效研究_潘旖旎.pdf

Y圆桌论坛UAN ZHUO LUN TAN扶贫专项资金使用绩效研究潘旖旎(瑞安瑞阳会计师事务所有限公司，浙江瑞安325200)摘要:为实现全面脱贫的目标，中共中央总书记习近平曾提出“六个精准”的扶贫要求，资金使用精准是六个精准中重要部分。在取得一定扶贫成果的现阶段，保持并提高扶贫资金使用的效率与效果显得尤为重要。文章以 W 市为调研对象，以提高扶贫资金分配使用的精准程度和预期效益为目标，通过理论研究和开展实地调研，一方面，力争将调研结果在理论上能为地方财政扶贫资金的使用规划提供借鉴，进一步规范扶贫资金管理及考核指标，建立科学有效的评价体系;另一方面，通过深入调研财政专项扶贫资金在扶贫工作中所发挥的作用，探究影响扶贫资金使用绩效的不利因素，设法予以改进并提出针对性的建议，突出财政专项扶贫资金真正用在所需、发挥其效的现实意义，从而有效推动财政专项扶贫资金的使用落到实处。关键词:财政专项扶贫资金;使用管理;绩效评价中图分类号:F2751文献标识码:A文章编号:16716728(2023)02015104W 市积极贯彻实施精准扶贫方略的地级市，以“防返贫、促增收、强保障、可持续”为目的，下达财政专项扶贫资金。根据文件要求，专项扶贫资金实行考核后按因素法分配，资金主要分为基础性工作考核奖励、创新性工作奖励及市级扶贫重点工作补助。通过几年扶贫工作的努力，取得了一定程度的脱贫成效:包括:推行医疗保险为低收入农户上一道“安心锁”;提高人均收入，实现低收入农户“脱贫致富”;提高住房水平，有效帮助低收农户实现“安居圆梦”。但在专项扶贫资金使用效率与规范性、项目组织管理水平、项目产出时效等方面仍然存在着一些不足。这些因素在不同程度上制约了扶贫资金作用的有效发挥，因此对扶贫专项资金的使用情况开展绩效研究是相当重要的。文章针对使用中发现的问题深入剖析其产生原因，并提出强化过程的监督、建立项目库动态化运行管理机制、实施全过程跟踪问效措施等对策与建议。一、相关概念(一)精准扶贫精准扶贫包括六个方面内容:一是扶贫对象的精准;二是扶贫项目选择精准;三是资金使用精准;四是措施精准;五是派人精准;六是成效精准。其内涵强调的是“针对性”，针对贫困对象、针对脱贫措施、针对资金的使用、针对项目的建设，以实现脱贫的成效。尤为重要的是资金使用的针对性，一方面要求对扶贫资金进行有效的监督，另一方面要实现扶贫资金的有效配置，需要根据实际情况，将资金投向能够改善贫困人口生产生活条件、提高农村扶贫对象就业和生产能力、促进贫困人口增收的项目等方面。(二)财政专项扶贫资金财政专项扶贫资金，是财政专项资金的一种，指中央财政及省级财政为如期实现扶贫目标的各类财政资金。财政专项扶贫资金专用解决贫困地区人口生产生活条件和自身发展问题，促进贫困区域经济发展，一般需要专门立项，有可行性报告，并需要单独核算，单独审批。扶贫专项资金由具体项目实施单位行使资金项目审批权，对扶贫专项资金使用管理负主体责任。上级政府不再明确具体项目和补助标准，实施单位根据本地脱贫攻坚战略实施需求自主安排使用扶贫专项资金，其依据是贫困地区开展统筹整合使用财政扶贫专项资金工作相关文件。151作者简介:潘旖旎(1983)，男，汉族，浙江瑞安人。主要研究方向:财政资金绩效评价。Y圆桌论坛UAN ZHUO LUN TAN(三)资金使用绩效资金的使用绩效是指评估资金使用效果的参数，根据资金的投入产出比来评价资金的使用效果的一种综合性考核方法。财政专项扶贫资金使用绩效的作用是衡量脱贫成果、增强监督管理，以确保财政专项扶贫资金管理使用的合理性、科学性、规范性和有效性。二、W 市财政专项扶贫工作目标及现状(一)扶贫目标W 市实施精准扶贫方略，深入实施“低收入农户收入倍增计划”，以“防返贫、促增收、强保障、可持续”为目标。落实到 W 市扶贫专项资金的主要目标是解决低收入农户安居难、医疗支出负担重和收入持续增长动能不足。该专项资金除用于工作统筹的基础性奖励外，具体目标设定如下:一是异地搬迁差异化补助，实现异地搬迁(安居圆梦行动)350 户;二是精准扶贫补充保险，实现低收入农户精准扶贫保险 173 万人;三是光伏产业扶贫，实现带动当地低收入农户人均收入增长 10%以上(其中有劳动能力的低收入农户收入增长 15%以上)，带动 10000 余名低收入农户人均年收入增长2000 元。(二)扶贫资金使用情况1 扶贫资金分配情况W 市财政部门与扶贫部门围绕专项资金用途，结合上年度扶贫基础性工作考核结果和本年度扶贫重点任务安排情况，对下达的 3000 余万预算资金进行分配，转移支付至下辖的 10 余个县(市、区)，主要分解为扶贫基础性工作考核奖励、异地搬迁差异化补助、精准扶贫补充保险和省光伏扶贫实施县补助这 4项内容，其中基础性工作考核奖励资金由各县市区统筹用于扶贫相关工作。2 扶贫资金使用情况截至调研结束，扶贫专项资金总体预算执行率约70%。其中，基础性工作考核奖励类执行率81%、异地搬迁差异化补助类执行率4086%、精准扶贫补充保险类执行率9587%、省光伏扶贫实施县补助类执行率100%。(三)产出及效益情况1 产出情况产出数量方面。扶贫基础性工作考核奖励、异地搬迁差异化补助、精准扶贫补充保险和省光伏扶贫实施县补助等四项工作的平均产出值约 66%。产出质量方面。一是提高住房水平，改善居住质量。通过补助 350 户特困低收入农户，帮助低收入农户实现“安居圆梦”，一定程度上解决了低收入农户住房难的问题，降低了危房拆建或无房新建的成本，有效提高了低收入农户住房水平，改善居住质量。二是缓解因病致贫、因病返贫。通过全面推行商业性医疗补充保险，为低收入农户再上一道“安心锁”，区域覆盖全市，投保人数达 24 万余人，参保人数和参保率列全省榜首。根据调查问卷统计，精准扶贫补充保险受益低收入农户对保险公司的服务态度以及理赔效率比较满意。三是带动低收入农户人均收入增长率达 16%，其中有劳动能力低收入农户增长近 21%，带动约 13 万户低收入农户人均年收入增长2000 元。2 取得的效益在提高低收入农户增收方面，当年度带动低收入农户人均收入增长率 10%以上，其中最高的县达到近 19%的人均收入增长。根据相关调查显示，当年度有劳动能力困难家庭的户均收入约 37 万元，人均收入约 1 2 万元，较上年增加约 0 2 万，增长率达 20%。在扶贫满意度方面，经对 W 市下辖 10 余个县(市、区)低收入农户等受益对象，共计 300 余户进行问卷调查，收回有效问卷 151 份。问卷调查统计结果显示:受益对象对扶贫政策“很满意”的占 4503%，“满意”的占 5364%，“一般”的占 133%，受益对象总体满意度较高。在可持续影响方面，根据分析 W 市大部分相关扶贫项目可持续影响较好，如异地搬迁差异化补助项目、光伏项目、折股量化等创新性项目，可为低收入农户带来长期的经济和社会效益。三、存在的问题及原因分析(一)存在的问题1 扶贫资金使用有待提高一是各县市区对收到的市级扶贫资金均未及时分配，预算执行率不高。第一年市级部门下达专项扶贫资金 2830 万元，截至当年底，分配率 392%、预算执行率 219%;截至次年底，分配率 7175%、预算执行率 5429%;截至调研结束，分配率 7570%、预算执行率 7141%，其中部分县市区执行率仍低于 50%。251Y圆桌论坛UAN ZHUO LUN TAN二是个别资金支出不合规。个别县市区将异地搬迁差异化补助项目扶贫资金用于补助房屋修缮，不符合异地搬迁的补助标准。部分医疗补助对象中存在非低收入农户现象，扶贫对象信息更新严重滞后。2 项目组织管理有待规范一是补助审核程序不规范，审核把关不严。存在对补助对象、补助金额等资金支出审核不到位，审核确认程序缺失等现象。二是扶贫项目补助流程不规范，存在产业帮扶资金下拨时间早于资金下达文件等现象。三是个别产业扶贫项目存在对象选取不够合理的现象，如部分扶持对象年龄较大，已无劳动能力，且技术跟踪和服务不到位，导致项目瘫痪。3 项目产出时效有待加强各县市区市级扶贫资金项目完成时效均存在一定程度的滞后。其中，一是“异地搬迁差异化补助项目”计划完成 350 户，但截至现场调研结束，全市共计完成补助 140 户，完成率仅 40%;二是 T 县的小康工程项目实施方案预计第一年完成总工程量的 50%、次年底前完成全部建设任务。实际次年 10 月开工，次年底完成一期工程，截至调研结束二期工程尚未完工;三是 L 区计划完成 21 个基础设施补助类项目，截至调研结束实际完成项目数仅 8 个;四是 D 区光伏项目、C 县藻溪镇小型农业综合体项目，均存在不同程度的延期开工现象。4 扶贫项目效益有待提升一是基础性工作考核奖励方面。部分县市区由于扶贫资金体量过小，对当地低收入农户提高生活质量等方面影响甚微;个别以入股强村公司股金贷款置换项目产生收益用于补助低收入农户的资金未能及时发放;个别地区发放低保户和残疾人的生活补贴，以及残疾军人抚恤金，偏离市级扶贫资金使用方向，对促进低收入农户造血式增收效果一般;部分地区光伏项目效益暂未体现。二是精准扶贫补充保险。根据保险协议，“对各县(市、区)保费直接赔付额低于保费收入 80%时，应提取保费收入的 80%与直接赔付额的差额，作为社会扶贫资金，于保险费支付决算后 3 个月内给相关地区的采购单位用于扶贫开发公益事业”。但协议未约定决算时间，截至调研结束各县市区均未结算保险费，该部分扶贫回流资金未能及时盘活。(二)原因分析1 资金分配决策不科学一是项目库建设以及管理有待完善。经走访调研的 10 个县市区中有 3 个区未建立扶贫项目库。已建项目库的地区普遍存在项目储备不足的现象，项目库的广度和深度有待提升，个别地区出现了“钱等项目”的现象。部分地区未在项目库中择优选取扶贫项目，而采取自选动作，偏离扶贫建库管理目标。二是基础性工作奖励补助扶贫项目结构安排不尽合理。根据规定“财政专项扶贫资金重点用于直接推动或带动扶贫对象增收或改善生产生活环境的项目”，实际用于产业扶贫项目占基础性工作考核奖励总额的 952%、光伏项目占 2281%、折股量化项目占 1585%、医疗补充保险 612%。上述资金仅占基础性工作考核奖励总额的 543%，但预算执行率已经达到 81%，近 27%的资金使用偏离了预期目标。2 扶贫制度建设不健全经调研的 10 个县市区中 2 个地方扶贫部门未制定扶贫专项资金管理办法，项目执行直接参照市级相关管理制度;个别县市区虽制定了专项扶贫资金管理办法，但管理办法未考虑当地实际情况，完全参照上级规定，制度制定流于形式。个别县市区相关管理制度执行不到位，还出现超标准、超进度补助现象。3 扶贫资金拨付不及时经调研，各县市区对市级扶贫资金再分配后，有9 个县市区存在不同程度的资金拨付不及时现象，部分资金闲置长达半年之久。4 项目组织管理不到位一是扶贫政策宣传工作不到位。低收入农户精准扶贫补充保险及异地搬迁差异化补助宣传力度有待加强，宣传方式主要通过工作会议、发放政策宣传单等方式进行，入户宣传力度不够。根据问卷调查结果，受益对象对政策的知晓程度较低，多数低收入农户不知道已经参保及保险的性质。二是信息公开化程度不够。经调研的 10 个县市区均存在个别项目资金分配未在政府网站公示的现象。三是项目档案管理不健全。各县市区扶贫主管部门对乡镇扶贫领域开展监督检查，对发现的问题及351Y圆桌论坛UAN ZHUO LUN TAN整改情况未形成书面档案，不利于项目后期的跟踪管理与纠正。5 管理工作机制不顺畅一是扶贫队伍建设亟须加强。调研发现，各县市区扶贫部门普遍人手不多，疲于应对繁杂的业务工作及各种检查，且经办人员更换较频繁，相对扶贫开发工作政策性强、工作延续性高等要求，没有稳定的扶贫干部队伍，不利于扶贫工作的正常高效开展;容错免责机制未落到实处，基层扶贫干部创新动力不足。二是各县市区扶贫主管部门联合民政部门对扶贫对象数据库中低收入农户进行一年一次的更新认定，未能根据实际情况及时更新扶贫对象，扶贫对象