专项转移支付对地方政府农业...激励效应——以农业保险为例_何小伟.pdf

专项转移支付对地方政府农业支出的激励效应 以农业保险为例何小伟曹杨刘怡鑫 摘要 财政支农是保障我国粮食安全的重要手段，也是中央和地方政府的共同责任。为调动地方的积极性，1994 年“分税制”改革后中央设立了较大规模的农林水事务专项转移支付，并要求地方政府在共同事权项目中进行配套补贴。中央专项转移支付是否会激励地方政府的农业支出行为?具体的激励机制是什么?对区域均衡发展又有何影响?本文结合我国农业保险保费补贴的政策情境，构建了中央农业保险专项转移支付与地方政府保费补贴行为之间的“激励响应”模型，在此基础上利用 2008 2017 年我国各省农险保费补贴的数据，实证检验了中央农业保险专项转移支付对各省农险保费补贴的激励效应，并探讨了这种激励效应的时间趋势及后果。研究发现:从全国范围来看，中央农业保险专项转移支付显著激励了地方政府对农业保险(包括种植业、养殖业)保费的补贴支出，对养殖业保险的激励效应要比种植业保险更为显著，对中西部地区的激励效应要强于东部地区;在现行的比例补贴方式下，地方对农业保险保费的实际补贴水平低于其最优补贴规模;从时间趋势来看，中央农业保险专项转移支付对中西部地区的激励效应出现了“先升后降”的趋势，而对东部地区的激励效应则一直比较平稳;在现行的地方先行补贴、中央随后补贴的政策下，中央农业保险专项转移支付会助推各省农业保险发展水平的不均衡性。论文的结论对完善我国农业保险专项转移支付政策以及推进我国专项转移支付制度改革具有启示意义。关键词 农业保险;专项转移支付;地方政府;配套补贴;激励效应 中图分类号 F842.66 文献标识码 A 文章编号 1004 3306(2022)12 0052 22DOI:10 13497/j cnki is 2022 12 004 基金项目 教育部人文社科基金规划项目“费率市场化、监管约束与保险公司的风险承担研究”(21YJA790020)作者简介何小伟，对外经济贸易大学保险学院副教授，E-mail:hxvae ;曹杨(通讯作者)，对外经济贸易大学保险学院助理教授;刘怡鑫，对外经济贸易大学保险学院硕士研究生。一、引言民以食为天。粮食事关国运民生，粮食安全是国家安全的重要基础。在百年变局和世纪疫情交织叠加、外部环境日趋复杂和不确定的背景下，保障国家粮食安全是实现经济发展、保障社会稳定的“国之大者”，也是我国各级政府面临的长期艰巨任务。由于农业的基础性、弱质性、外部性等特征，财政扶持一直是各国政府支持农业发展的重要手段。改革开放以后，我国高度重视粮食生产，中央和地方政府持续加大财政支农的力度。然而，从财政支农25专项转移支付对地方政府农业支出的激励效应的责任承担主体来看，由于我国在中央与地方财政支农管理体制改革上的滞后，导致中央和地方政府在财政支农中出现了“事权划分不清、支出责任不明”的局面，在执行中经常出现交叉和错位现象(姜长云，2004;赵鸣骥，2008)。1994 年“分税制”改革之后，中央财政财力增长快于地方财力增长，但中央与地方在事权与支出责任改革方面相对滞后，导致地方在支出能力上难以匹配其相应的事权。为了调动地方的积极性，中央通过转移支付的方式对地方财力予以支持，而大量的专项转移支付项目正是在这种制度背景下设立的(周飞舟，2012)。统计数据表明，从 1995 年至 2018 年，我国的转移支付规模从 2533 亿元增长到 61686 亿元，年均增速约 15.6%，而同期专项转移支付规模从 373 亿元增长到 22927 亿元，年均增速约 20.6%。其中，由于“三农”工作的基础性和牵涉面的广泛性，中央财政对地方农林水事务的专项转移支付规模也实现了较快的增长。2015 年，中央对地方农林水事务的专项转移支付规模达到了 5957 亿元，占当年专项转移支付总额的 27%，远远超过 2002 年的 10.9%。虽然近年来我国持续推进专项转移支付的清理、整合与规范工作，但是涉农类专项转移支付项目的数量占比仍然位居前列。按照我国中央对地方专项拨款的惯例，中央在设立专项转移支付项目时，对于共同事权的事务，地方必须安排一定的资金配套，否则将难以争取到中央财政专项转移支付。如 2014 年国务院出台的关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见 明确指出，中央在向地方安排专项转移支付时，可以对中央和地方的共同事权向地方提出配套资金的要求。依据政府间财政转移支付的基本理论，中央财政在专项转移支付中要求地方政府进行资金配套，有助于克服地方政府对中央财政的依赖思想，引导和激励地方政府积极提供中央政府所强调的公共产品或服务，形成更好的央地协同效应。然而，在各地农业资源禀赋、财力水平等方面存在着较大差异的情形下，中央专项转移支付会如何影响地方政府的财政支农行为?在当前我国深化财政转移支付制度改革以及优化财政支农投入机制的背景下，对这一问题进行研究显然有着积极的意义。对于中央专项转移支付制度的政策效应，近年来学者们已经给予了较多的关注。比如，李丽琴和陈少晖(2012)认为，在我国“政治集权、经济分权”的制度背景下，专项转移支付更能够体现中央政府支持地方政府提供某项公共产品方面的政策意图，能够确保中央政府偏好的实现和统一性。吕冰洋等(2018)指出，专项转移支付是上级政府为了实现地区发展均衡而采取的积极均衡策略，并进一步指出这是导致我国专项转移支付占比居高不下的原因所在。学者们还对比考察了专项转移支付与一般性转移支付对地方政府支出的影响，并证实了专项转移支付有着更明显的激励效应(李永友和沈玉平，2009;范子英和张军，2010;刘畅和马光荣，2015;杨龙见等，2015;杨良松，2016)。此外，一些研究还考察35保险研究2022 年第12 期INSUANCE STUDIESNo.1220222016 年之后，财政部没有提供农林水事务专项转移支付的汇总数据。2014 年以来，我国持续清理、整合、规范专项转移支付项目，深入推进各个层面的涉农资金整合统筹，2017 年中央全面深化改革领导小组将“构建涉农资金整合统筹长效机制”确定为重要改革任务，探索推行“大专项+任务清单”管理方式。2019 年，财政部整合新设立了“共同财政事权转移支付”，集中反映中央承担的共同财政事权支出责任，暂列一般性转移支付项下。这是我国转移支付改革的重要变化，但是为了避免不必要的理解偏差，本文仍然沿用“专项转移支付”的传统提法。关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见 第三条规定:属于中央事权的，由中央全额承担支出责任，原则上应通过中央本级支出安排，由中央直接实施;属于中央地方共同事权的，由中央和地方共同分担支出责任，中央分担部分通过专项转移支付委托地方实施;属于地方事权的，由地方承担支出责任，中央主要通过一般性转移支付给予支持。了农林水、科教文、社保医疗等不同类别专项转移支付项目对地方政府支出的影响，发现我国专项转移支付所要求的多种“配套政策”和“配套服务设施建设”，明显带动了地方经济建设支出，但挤压了对应的专项支出(姚东旻等，2019)。需要指出的是，由于数据可得性方面的原因，现有研究主要是基于全国性专项转移支付的汇总数据或者分类汇总数据来考察其对地方政府的激励效应，鲜有结合特定专项转移支付项目的微观个案研究，同时对中央与地方共同事权的专项转移支付项目关注较少，这种情形显然不利于我们全面评估专项转移支付政策的激励效应。这是因为:一方面，专项转移支付项目都有着鲜明的政策目标，不同类别的专项转移支付项目在政策目标上存在着差异，而地方政府可能会因为资源禀赋的差异而产生不同的响应偏好;另一方面，不同专项转移政府项目的事权属性也存在着差异，中央会对地方政府的资金配套提出不同的要求，进而形成不同类型的央地权责关系。概言之，专项转移支付对地方政府财政支出的影响可能存在着异质性。在这种背景下，基于特定专项转移支付项目的经验数据来考察其对地方政府支出行为的激励效应，不仅可以避免利用汇总数据研究所可能产生的结果偏差，而且可以丰富我们对不同政策情境下专项转移支付项目激励效应的认知，拓展财政转移支付的相关理论。基于此，本文将农业保险保费补贴这一属于中央与地方政府共同事权的专项转移支付项目作为研究对象，通过分析该项目的制度特征及实施后各地政府的响应行为，深入考察中央财政专项转移支付对地方政府补贴农业保险保费的激励效应，并试图通过这一典型案例“管中窥豹”。本文选择农业保险保费补贴作为研究对象的原因主要包括两方面。首先，农业保险保费补贴是我国财政支农惠农的新型工具，在 2007 年正式实施之后得到了各级政府强有力的组织和推动，成为新时期我国农业支持保护制度的重要组成部分，特别地，农业保险保费补贴是中央和地方的共同事权，中央财政通过专项转移支付的方式对各地予以激励，各地则具体负责管理与推动农业保险工作，形成了“中央激励地方响应”的行为模式，这也使得其在众多涉农类专项转移支付中具有典型性。其次，我们获得了 2008 2017 年我国中央和各省对农业保险保费补贴的具体数据，这为我们从微观上考察中央专项转移支付政策对地方政府的激励效应提供了坚实的数据基础。就农业保险保费补贴领域的研究而言，国内外学者已经就农业保险保费补贴的理论依据(Knight Coble，1997;Duncan Myers，2000;Goodwin Smith，2003;Smith Glauber，2012;Bulut，2017)、农业保险保费补贴的事权属性与央地责任划分(庹国柱，2011;何小伟和庹国柱，2015;熊志刚和安秀梅，2018;何小伟等，2019)、我国农业保险财政补贴政策运行实践(周坚等，2018;牛浩和陈盛伟，2020;张峭，2020)等问题展开了探讨，但是很少有研究考察中央专项转移支付对地方政府补贴农业保险保费行为的激励效应。本文的贡献包括三方面:第一，研究视角上，本文立足于中央与地方财政在农业保险保费补贴上的目标差异，揭示了中央与地方之间存在着“激励响应”的互动关系，进而分析中央专项转移支付政策对地方政府农险补贴行为的激励效应，为我们评估涉农类专项转移支付的政策效果提供了案例支持和实践佐证;第二，研究方法上，本文从理论上构建了中央和地方之间的“激励响应”互动模型，构建了45专项转移支付对地方政府农业支出的激励效应也即“中央事权”、“中央地方共同事权”和“地方事权”三种。根据财政部 2021 年 11 月 10 日发布的数据，自 2007 年实施保费补贴政策以来，财政部累计拨付保费补贴资金2201 亿元，年均增长 21.7%。2020 年，财政部拨付保费补贴资金 285.39 亿元，推动中国成为全球农业保险保费规模最大的国家，实现保费收入 815 亿元，为 1.89 亿户次农户提供风险保障 4.13 万亿元，中央财政补贴资金引导和使用效果放大近 145 倍。反映中央和地方政府保费补贴行为的量化指标，在此基础上利用双向固定效应模型和平衡面板数据从多角度检验了中央专项转移支付对地方补贴农业保险保费行为的影响，有效的改善了回归估计中的内生性偏误;第三，新机制发现上，本文证实了中央专项转移支付会对地方财政存在激励效应，但是这种激励效应受到区域、农产品结构、农业地位、财政实力等因素的影响，同时，我们发现中央专项转移支付会助推区域农业保险发展的不均衡。本文余下的内容安排如下:第二部分分析了我国农业保险保费补贴的政策情境;第三部分在理论上构建了地方政府提供配套资金的激励响应模型，探讨了中央农业保险专项转移支付对地方政府补贴农业保险保费的具体激励机制;第四部分阐述实证研究的策略与方法;第五部分是实证结果与稳健性检验;第六部分讨论了激励效应的时间趋势及其对区域均衡发展的影响;最后是结论与政策建议。二、农业保险保费补贴的政策情境从世界范围来看，农业保险是农业风险管理的重要手段，而保费补贴是各国政府支持农业保险的重要方式(Mahul Stutley，2010)。改革开放以后，虽然我国农业保险先后经历多种形式的商业化探索和试验，但是最终以失败而告终(庹国柱和李军，2003)。党的十六大之