2023年论完善我国节能激励性管制制度的对策.doc

论完善我国节能鼓励性管制制度的对策 　　经济鼓励机制是指利用价格、税收、信贷、投资、微观刺激和宏观经济调节等经济工具，调整或促进节能的一类措施，这类措施具有明显的利益刺激因素，具有显著的费用有效性和受控对象的灵活性，因而在世界各国得到越来越多的应用。 　　一、节能鼓励管制制度现状与问题 　　中国政府为了促进能源节约与综合利用、有效防止资源破坏或环境污染，先后实施了一系列财政、信贷和税收等经济鼓励政策，包括对节能技术改造、节能设备购置实行信贷贴息、差异利率、免征进口环节增值税、减征企业所得税和加速折旧等;对资源综合利用、城市生活垃圾发电、风力发电和农村可再生能源项目实行税收优惠等。这些经济鼓励管制制度多制定虽对实现节能目标起了一定的推动作用，但离节能目标的要求仍存在一定差距，主要表现在以下方面： 　　1.缺乏合理设置鼓励管制制度的根本原那么。致使管制制度存在适用性不强、脱离实际、不完善、实施效果不佳一系列问题，只有明确合理设置鼓励管制制度的根本原那么，才能为制度设计指明方向。 　　2.缺乏有效的鼓励管制体制。节能涉及到财政、税收、金融、投资、贸易、技术监督、环境资源保护等众多职能部门，由于不同职能部门之间缺乏有效的协调机制，加之职能交叉、重叠、划分不清等因素，造成节能管制体系不统一，政出多门、条块分割、各行其是、多元领导现象突出，结果导致制度实施效果欠佳，甚至有些制度设计完全流于形式。因而，急需建立专门协调机构，加强统一领导、负责制度规划、设计以及实施过程中的监督、检查、验收及部门间的协调。 　　3.缺乏有效的鼓励管制运行根底。根据经济合作与开展组织有关专家的研究成果，鼓励制度的有效运行要具备以下条件：足够的知识根底;强有力的法律结构;竞争市场;管理能力;以及政治可行性。除此之外，笔者认为还要具备制度设计要素齐全、制度实施效果评价机制等条件。我国在上述各方面都存在一定的缺乏，尤其是缺乏有效的制度实施评价机制。 　　4.现行政府鼓励管制工具不健全、不完善，在某些方面还存在立法空白。主要表现为：一是在资源利用方面，资源价格扭曲和要素价格扭曲未能有效改正，使原料价格过低，产品价格过高，助长了资源的浪费;二是资源核算制度不健全，在国民收入核算中资源利用等经济开展本钱不能在核算体系中显示出来，资源耗竭状况得不到反映，使人们无法进行经济开展本钱与经济开展收益的比拟，造成认为无视资源的浪费与短缺;三是绿色核算制度不健全。对一般经济主体而言，在眼前利益的趋势下，形成了乱砍乱伐等掠夺性经济行为。对地方政府而言，以经济指标作为考核指标，致使政府只管上项目，不考虑环境影响;四是，尽管推行了一些资源开发利用的税收政策，如：耕地占用税、矿产资源税等，但其计算方法仍不适应节能的要求;五是，我国排污收费标准过低，在许多行业，甚至远远低于污染治理本钱或清洁技术使用本钱，致使众多企业宁肯接受罚款或交排污费，也不远治理污染或推行清洁生产技术;六是，财政工具不健全，运用效果不佳。我国目前仅对资源综合利用企业和治污企业实行财政补贴，且仅限于少数几项间接补贴，如利润留成、先征后返等，对相关企业的支持效果甚微。七是，融资支持缺乏，效果欠佳。尽管我国制定了一系列融资支持政策，但由于缺乏相应的运作条件，并未落到实处。如：国内现有的有关专项资金/基金难以满足节能的巨大支持需求，主要是： (1)在国家一级，尚没有建立专项用于节能的基金。如原有的节能专项资金先后被停征或取消后，国家却没有建立新的融资渠道来筹集专项用于支持节能的资金。(2)在地方政府一级，用于支持节能的资金有限，而且资金来源的稳定性存在问题。此外，国内有关专项资金/基金在管理、配置使用、监督等方面也存在一些问题，影响了基金的使用效率。主要是： (1)基金管理有欠标准。 (2)基金的配置使用缺乏透明度。 (3)基金的配置使用缺乏灵活性。 (4)基金管理和使用的监督力度较弱。八是，开展节能涉及到财政、税收、金融、投资、贸易、技术、废弃物回收、资源节约与综合利用、清洁生产等领域，有许多立法空白需要填补。 　　5.缺乏有效的鼓励管制程序和监督与救济措施。程序欠缺，导致鼓励管制行为的不确定性和风险本钱的增加;监督与救济措施不完善，导致管制主体滥用管制权利和管制对象滥用企业权利的行为屡禁不止。 　　二、国外节能政府经济鼓励管制制度经验 　　在国外，一些兴旺国家已经实现了节能法制化，运用法律标准推动节能的开展，有推动节能的鼓励体制、运行条件、鼓励程序和鼓励监督救济措施，尤其是采用了大量具体的经济鼓励工具，促进节能的开展。其中日本、德国、美国等国家的鼓励工具最具代表性。主要鼓励工具包括： 　　(一)补贴政策 　　一般而言，补贴有三种形式：一是投资补贴，即对投资者进行补贴。如：德国对风力发电的投资补贴即属此类;二是产出补贴，如：美国、丹麦、印度等国根据可再生能源设备的产品产量进行补贴。三是对消费者(即用户)进行补贴，例如欧洲大局部国家均对太阳能热水器的用户提供20%～60%的补贴。 　　(二)税收政策 　　一种是税收优惠政策，包括：减免关税、减免形成固定资产税、减免增值税和所得税(企业所得税和个人收入税)等。如：德国对排除或减少环境危害的产品免交销售税。日本对公害防治设施减免固定资产税等;另一种是强制性税收政策。如：德国对除风能、太阳能之外的其他能源征收生态税。美国对损害臭氧层的化学品征收生态税等。[2] 　　(三)价格政策 　　世界上许多国家都采取了对绿色产品价格实行优惠的政策。如：德国制定的电力法要求电力公司必须购置可再生能源电力，并要向可再生能源电力生产商支付消费者电价的90%;在美国“能源政策法〞中规定，公用电力公司必须以可防止本钱收购可再生能源电量，同时美国的一些州还做出按净用电量收费的方法。这些实际上都是电价优惠的措施。 　　(四)低息(贴息)贷款政策 　　目前德国对风电项目和光伏项目正在实施低利率贷款，利率从2.5%～5.1%不等。日本利用非盈利性金融机构为节能企业提供中长期优惠利率贷款。 　　(五)政府采购政策 　　例如美国、日本和德国采取的屋顶方案，实际上是通过政府采购或政府支持采购等手段。扶持尚未成熟的光伏发电产业。此外，政府支持的技术研究和开发活动也属于政府采购的范畴。 　　(六)押金返还制度 　　押金返还制度是很有效的垃圾资源化途径，许多国家都采用了这一制度，它主要针对一些易于直接重复使用或对环境污染较为严重的产品和包装材料。押金返还制度对资源回收利用的作用是很明显的，尤其是对玻璃等包装废弃物的回收。 　　(七)公共效益基金 　　公共效益基金主要有环境基金、节能基金、可再生能源开发基金等。节能基金属于其中的一种。节能基金的开展已有多年的历史，包括美国、英国、日本、法国、德国等主要兴旺国家以及巴西、印度等主要开展中国家，目前约20个国家建立了类似的公益基金。这些国家的实践说明，基金的建立和投入使用，对节能的开展形成了有效的支持，产生了可观的经济效益、环境效益以及其它社会效益。综观各国的基金运做情况，以下方面值得借鉴： 　　1.公益基金的设立建立在有法律法规保障的根底上，并构造公平和竞争的科学管理模式，注重资金的杠杆作用和本钱效益，方能到达促进节能产业化的目的。 　　2.公益基金的资金筹集有多种方式，包括设立电力附加费、设置专项税种(如英国的气候变化税)、公共财政支付等;但无论采用哪种资金筹措方式，其实质都是能源消费者的奉献。其中征收电力附加费方式在国际上的应用较多，其优点有：①要求所有用电户交纳电力附加费的集资方式，符合“谁污染谁付费〞的原那么，体现其公平性，易为公众理解和接受;②按照电表读数加收小量的附加费，可以利用现有的收费程序，在操作上简单易行;③这种集资方式年复一年，积少成多，有较好的稳定性和持续性。 　　3.各国公益基金规模确实定，主要是考虑如何满足节能国家目标的需求。 　　4.选择哪种基金使用模式，要根据基金的支持目标、基金规模、节能开展潜力等因素来决定。由于各国国情不同，许多国家的基金使用模式都体现出各自不同的特点。 　　5.采用竞争性招标方式作为公益基金的资金分配方式有很多优点，竞争性招标方式不但能够选择有较好实施效果的项目，而且对基金管理部门也具有监督作用。当然，竞争性招标也有缺乏，即实施本钱过高，在选择小项目时宜采用先来先得方式。 　　6.基金管理机构有三种模式：政府部门;电力公司;独立的非赢利机构。这三种管理机构模式各有优劣，在国际上都有应用，不能绝对地说某种模式是最好的。对于管理节能来说，由于电力改革，电力公司管理的优势被削弱。因此从总趋势看，公益基金将远离电力公司的管理。 　　7.不管采用哪种管理模式，公益基金都需要一个监管机构。这个机构可以是独立于基金管理部门的政府机构或立法机构，也可以是代表相关利益方的参谋委员会。监管机构依法和按照监督程序对基金的管理工作进行监督，监督主要包括对基金支持的项目进行评估，对基金使用情况进行定期审计，监督过程中有各相关利益方的参与。 　　8.在实践中将公益基金和其它政策措施相结合使用，能够使基金收到更加显著的效果。 　　三、完善我国节能政府经济鼓励管制制度的对策 　　(一)确立合理设计鼓励制度的根本原那么 　　合理设计鼓励制度应遵循以下根本原那么： 　　1.公平原那么。鼓励制度的制定必须着眼于节能全局的需要，公正处理各种利益矛盾，使节能的开展不脱离公平竞争的轨道。 　　2.平衡原那么。鼓励制度虽然常调节某一方面利益集团的经济利益，但也必须兼顾国家、集体、个人以及各个利益集团的经济利益，同时兼顾经济利益、社会利益、环境利益、近期利益、长远利益等。 　　3.连续原那么。某些鼓励制度的实施只是权宜之计，但是从节能持续开展的角度出发，无论是制度的持续实施和修正，必须具有一定的连续性，以确保节能的稳定推进。 　　4.紧急原那么。在紧急情况下，国家和地方可以超越正常程序而紧急制定和发布临时的鼓励制度，以确保节能的稳定推进。 　　5.与经济开展水平相适应原那么。经济兴旺国家，资源利用有更多项选择择，资源压力相对较少，环境质量要求较高，鼓励制度倾向于保护和可持续利用资源;在经济欠兴旺国家，经济对资源的初级利用依赖较大，鼓励制度倾向于提高资源利用程度。 　　6.动态调整原那么。节能不同阶段，政府经济鼓励管制目标不同，相应的鼓励管制制度要与目标定位一致。如：起步阶段，鼓励制度设计要满足促进废弃物治理与回收再利用的需求。开展阶段，鼓励制度设计要满足促进清洁生产、绿色消费的需求。成熟阶段，鼓励制度设计要满足促进资源综合利用、绿色消费的需求。 　　7.因地制宜原那么。我国地域广阔、地域分异明显，不同地区的自然经济条件有明显的差异，决定了不同地区的节能处于不同的阶段，这就要求开展节能，要根据各地的自然环境条件、节能所处阶段及制约因素等，科学设置适合本地区的政府经济鼓励管制制度。 　　8.全过程鼓励原那么。节能确立了“减量化、再利用、资源化〞三个原那么，每一原那么分别对应节能的不同环节，他们对节能的开展都是必不可少的。减量化原那么针对的是输入环节，目的是减少进入生产和消费过程中的物质和能量流;再利用原那么针对的是中间环节，目的是延长产品和时间的效劳强度;资源化原那么针对的是输出环节，目的是把废弃物的回收利用和综合利用。这就要求国家要根据节能三原那么的要求，针对节能的不同环节分别设计相应的政府鼓励制度，使鼓励制度涵盖资源开发使用过程、产品生产与消费过程、废弃物的排放过程及其回收利用过程。 　　(二)转变政府职能，建立统一领导与部门分工相结合的鼓励管制体制 　　节能是一种全新模式，政府要尽快适应这一模式的要求，转变现有职能，正确处理政府与市场的关系，加强环境与开展综合决策能力建设，实现由管制政府向透明政府、责任政府、效劳政府的角色转变。 　　节能涉及部门众多，仅靠单一部门领导是行不通的，必须由国家、省、市、县(区)政府实施统一领导，由主管国家、省、市、县(区)长具体负责节