2023年我国现行征地制度分析与对策研究.doc

安 徽 农 业 大 学 毕 业 论 文〔设计〕 中国·合肥 二零一二年四月 摘 要 我国现行的征地制度是20世纪50年代在高度集中的方案经济体制时期形成的，当时对于保证国家建设起到了积极作用。[1]但是，随着社会主义市场经济的开展，这个制度的缺陷就日益凸现，现行的土地征用制度，降低了土地配置效率，又带来了大量的失地农民，影响了社会的稳定。本文首先对我国现行土地征收制度存在的问题及产生根源进行剖析，在此根底上比照了国内外土地征收制度，指出征地目的不清晰是我国现行征地制度最大的缺陷，最后综合借鉴已有研究及相关经验提出一些建议，以期为政府在改良土地征收制度时作参考。 关键词： 土地征收；失地农民；制度 目 录 摘 要 II 关键词： II 引 言 1 1.我国现行土地征收制度产生的背景 1 2. 我国现行土地征收制度存在的主要问题 1 2.1征地补偿标准偏低 2 2.2征地目的较模糊 2 2.3失地农民安置方法不够妥当 2 2.4缺乏有效监督制约机制 3 3. 现行土地征收制度问题产生根源分析 3 3.1征地相关政策法规不健全 3 3.2征地制度与供地制度之间存在矛盾 3 3.3民主化制度不健全 4 3.4官员政绩考核制度导致对土地财政的依赖 4 3.5市场经济体制下征地管理的理念落后 4 3.6集体土地所有权权能不完善、主体虚置 5 4.我国土地征收制度与国外土地征收制度的比照 5 5.完善我国现行征地制度的对策 6 5.1以法律形式明确定义我国征地目的中公共利益的概念 6 5.2逐步建立农村集体建设用地入市机制 6 5.3明确农村集体土地产权主体 7 5.4丰富失地农民的补偿及安置方式 7 5.5提高政府部门领导干部的专业素质和认识水平 7 5.6实行土地责任跟踪追究制 8 5.7转变政府财政获取方式 8 参考文献 8 英文 10 致 谢 11 III 我国现行征地制度分析与对策研究 引 言 近年来，伴随着经济的开展，城市化进程不断加快，国家征用土地的量越来越多，大量土地被征用后，都建设成了开发区、旅游度假区等。由于这类建设通常具有时间紧、土地用量大等特征，在短期内形成大量的损失，涉及到广阔农民的生活、就业保障以及土地补偿金分配等多种问题。近些年来，某些地方政府为了招商引资，加快开展地方经济，不听取群众意见，不顾农民们的反对，却以社会公共利益需要为名〔实为吸引商业投资〕，大肆征用农民赖以生存土地及强制撤除土地上的房屋及生活设施等事件履见不鲜，农民被征地问题已成为影响社会稳定的一大焦点问题。农民处于社会弱势群体，他们的权益被不断侵犯，从而导致大量越级上访以及群体上访事件履有发生，给社会的稳定团结埋下了隐患。所以，如何解决好农民土地的征用、补偿问题，保护好农民的切身利益，是当前党和国家面临的重大难题，如果征地问题不能妥善解决，不但会影响到中国社会、经济的开展，同时还会严重影响到中国社会的政治稳定，为此，本文试图从我国对农民土地征用制度的现状入手，围绕土地征用方式及范围、征地后对农民的补偿、被征地农民的生活、就业保障等环节，反思在这些方面目前存在的种种问题，借鉴国内外相关已有研究的经验，总结原因，略作一些完善我国现行征地制度的对策和建议。 1.我国现行土地征收制度产生的背景 在上世纪50年代形成于方案经济体制时期的我国现行土地征收制度，对于这些年来的国家建设和开展起到了至关重要的作用。[2]然而，随着国家的改革开放，市场经济取代了方案经济，我国也迈入了大力开展经济的新时期，新的经济开展方式对于土地的需求量不断增大，许多地方政府为了提高当地经济水平，大力招商引资，建工厂、办企业，对于土地资源的需求量节节攀升，而土地资源的来源方式最主要的就是对农民土地的征收。然而，经济开展方式在不断变化，土地需求在不断扩大，土地征收制度却没有大的变革，从而使得征地制度与社会经济开展之间的矛盾越来越突出。 2. 我国现行土地征收制度存在的主要问题 我国的土地所有制是社会主义公有制，分别由国家和集体所有。土地征收是集体土地所有权向国家土地所有权的转变，是国家为了公共利益的需要，依靠国家的行政强制力单方面把农村集体所有的土地转变为国家所有的行政行为。[3]当前的土地征收制度形成于方案经济时期，其某些内容已不符合现行的市场经济制度的要求。虽然近年来国家和地方根据具体的社会经济开展形势对土地征收制度进行了屡次调整和完善，但土地征收制度的主体局部仍延续旧的方式和做法，仍存在诸多问题。 2.1征地补偿标准偏低 长期以来，我国征地补偿标准一直很低，与实际情况不相适应，没有将农民的社会保障问题考虑周全。许多地方只取法律规定的底线为补偿标准；即使有些取所谓的高标准的，也大多是混淆概念，相比于政府部门在征地过程中获得的高额出让金，实际发到农民们手中的补偿金标准还是过低。 2.2征地目的较模糊 新土地管理法规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用〞，同时还规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地的必须依法申请使用国有土地〞，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地〞。[4]内容分析说明，在上述法律规定中，公共利益的需要是土地征收的首要目的。而“公共利益〞却没有得到明确的定义，这使得“公共利益〞在法律上的概念，从公共设施、公共效劳延伸到所有的经济建设。也使得更多的公益性的盈利性建设项目和非公益性建设项目开展起来，并且占社会经济建设的比例不断上升。此时，征收土地的范围不再只是国家公共效劳建设项目，还包括商业建设项目，工程项目也从国家大型建设项目用地扩展到小型企业用地。如果是国家公益性项目，动用国家征用权，本无可厚非，但一些诸如房地产开发用地之类的非公益性盈利项目用地也通过征收来获取土地，就显得国家土地征用权过于“滥用〞了。 2.3失地农民安置方法不够妥当 失地农民，是随着我国城市化进程以及市场经济体制产生的群体。农民失地以后，就业问题就凸现出来，这一问题在方案经济时期就已经存在，当时各级政府对此问题高度重视，采取了一系列行之有效的措施解决失地农民就业问题。如安排失地农民进入国营企业集体企业等，使其成为工人，从而很好地解决了失地人员的就业养老等问题。但随着我国市场经济体制的建立，各级各类企业的人事制度也发生了根本性的变化，从以往的行政安排转变为现在的能力竞争。这就让失地农民的就业安置成为一大问题。[5]目前我国土地征用相关法律法规中，并没有提出有关失地农民安置处理方式的具体措施。在实践中，大局部地区往往采取以一次性发放安置补助费的形式来代替就业安置。这种方式对于无法提供足够就业岗位的经济欠兴旺地区的地方政府来说既简单又方便，但对于大局部失地农民来说，他们的文化水平往往偏低，没有什么特殊职业技能，失地后只能进入那些技术门槛较低、工资较差的以体力劳动为主的行业，长此以往，这局部失地农民的心理极易产生偏差，导致极端行为，影响社会的安定。 有些人认为，暂时牺牲一下农民的利益，为实现我国的全面现代化效劳是可以理解的，但农民从国家改革初期就一直在牺牲自己的利益，现在国家已经有了保障农民利益的条件，是绝对没有理由继续以牺牲农民的利益为开展社会经济的前提的。目前，由于失地农民的问题趋于激化，整个农民群体对于国家机关的公信力已经严重下降，如果再不及时弥补，必将会成为整个社会经济建设大局的绊脚石，同时也非常不利于和谐社会的构建。[6] 2.4缺乏有效监督制约机制 1998年九届人大四次会议对土地管理法中的征地审批权限进行了修改，将以往征收土地的国家、省、市(地)、县(市)、乡(镇)五级审批改为由国家和省级人民政府两级审批。[7]一定程度上缓解了由土地多级审批制度所导致的土地滥用等问题。但是，我们应看到其中最关键的一个问题，那就是不管土地审批权限是多级制还是两级制，政府部门作为征地行为的主体，仍然缺乏有效的监督制约机制，政府部门扮演了征地行为的执行机关和管理机关的双重身份。这就使得政府部门在征地过程中成为“主导者〞，凡事都由政府部门说了算，不仅不利于农民群体在征地补偿等问题上行使维护自身利益的正当权利，也容易在政府机关土地管理部门内产生腐败行为。 3. 现行土地征收制度问题产生根源分析 3.1征地相关政策法规不健全 农村土地承包法第十六条第二款规定：“承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿〞。这一条款的立意和原那么是明确的，但是对于“依法征用〞，“相应的补偿〞的定义很模糊，这就为许多钻空子的行为留下了可乘之机。另外，作为被征地者的广阔农民中大多数人并不了解情况，这违背了集体土地所有制的核心和初衷，而相关政策法规中并没有对这一问题进行详细规定；再者，被征地者理应有权在不认同政府的征用行为时表达自己的意见以及阻止不合理的征用行为，而就目前来看，广阔农民在被征地时完全没有权力去阻止政府的不合理征地行为，农民的这一权利并没有通过完善的政策法规得到保障。 毫无疑问，经济问题是征地过程中存在的核心问题，尤其是征地补偿金的分配、管理和使用，这直接涉及到作为被征地者的农民的切身利益，而就目前来看，相关政策法规对征地过程中产生的多方的利益关系仍缺乏明确规定，这就容易导致补偿金发放过程中产生的贪污、营私、克扣以及乱决策、乱使用等问题。 3.2征地制度与供地制度之间存在矛盾 自20世纪90年代初，随着建设用地需求的不断增加，国家对一些经营性项目用地进行国有土地使用权的出让，并收取国有土地使用权的出让金。然而供地制度开始发生较大变化，征地制度却变化较小，针对公益性建设项目以及非公益性建设项目均实行强制征地制度。政府将土地使用权出让给用地单位，所获取的出让金相对较高，而发放给失地农民的征地补偿费用往往却较低，由此一来，政府就能在征地过程中获得可观的土地收益。[8]于是，征地制度和供地制度间的矛盾便导致了一种利益机制，即“征地越多，利益越大，效益越好〞，使得相当一局部地方政府对“以地生财〞这种方式尤为热衷。而为自身利益考虑，地方政府往往降低对农民的征地补偿费用标准，以便降低征地本钱，使得自身在征地过程中获取的利益最大化。在实际的征地活动中，政府部门往往以几十万元每公顷的价格将土地征来，再以数百万元甚至更高的价格将土地使用权出让给用地单位，这种行为在征地过程中屡见不鲜。[9] 3.3民主化制度不健全 首先，政府行政机关内部的民主化程度不够。有些地方政府或土地行政主管部门，土地征用项目的决策权只在领导一个人的手中，不经过正规程序，所以很容易出现决策偏离正确方向的问题。 其次，村民在村集体中的民主权利没有得到有效保障。作为征地的直接受影响者，农民有权利在征地活动过程中掌握实际情况，并行使自己的发言权和否决权。只有村级集体组织中，农民能享受到民主化权利，才不会导致农民利益受损后却敢怒不敢言的状况。 3.4官员政绩考核制度导致对土地财政的依赖 我国的地方政府官员任职采用任期制，上级单位和官员对下级的政绩考核主要标准便是任职期间的政绩或“业绩〞，所以官员的升迁以及政治前途都由任职期间的政绩说了算。而在当前我国以经济建设为中心的大环境下，官员任期内的各项经济指标和经济增长率便成为对官员考核的最直观有效的方法，因此，所谓的政绩考核实际上就是经济指标考核，主要有经济增长速度、生产总值、财政收入水平、招商引资规模等内容。而为了追求自己在任期间的政绩水平，很多地方政府官员便大力开展建设项目，不重视长远利益，一味地追求“形象工程〞、“面子工程〞。大量开展的建设项目可以彰显政绩水平，而大量建设项目又需要大量的土地，并且在征地过程中地方政府又能获得可观的财政收入，因此，许多地方便产生过量占用耕地的现象，并且很多地方政府都以耕地资源的大量流失来换取经济的开展、建设局面的