“大数据”背景下提升税式支出管理水平的研究_冯力沛.pdf

财政监督CAIZHE2023 6财税纵横“大数据”背景下提升税式支出管理水平的研究冯力沛【摘要】税式支出虽然能够为经济增长做出贡献，但也会对财政收入造成压力。为缓解财政压力，在信息资源地位凸显的当下，本文以“大数据”为背景探讨了如何提升税式支出管理水平。在总结了税式支出管理面临的桎梏后，本文从税式支出管理的流程入手，提出了引入“大数据”技术提升税式支出管理的构想，并认为采用明确的法律制度、安全便捷的网络、清晰的管理思路和专业的人才配置作为保障，有助于提升税式支出的管理水平。【关键词】税式支出“大数据”管理水平为应对复杂多变的国际形势，缓解经济下行造成的压力，我国适时地推出了“减税降费”政策，以期借助财税政策逆经济周期调节的作用，从供给和需求两个方面激发微观主体的活力，实现经济增长。在“减税降费”的过程中，企业和个人不仅可以增加可支配收入，为投资和消费等社会总需求的增加蓄力，还可以降低生产和消费环节的税费成本，推动企业转型升级、提高产品质量，引导正确的消费观，已然成为能与其他积极财政政策、货币政策和产业政策形成协同联动发挥纾困功效的重要政策。然则，这却依然不能掩盖“减税降费”会对财政造成压力的事实存在，如何高效落实“减税降费”政策也就成为政府部门管理的重要内容，而这对政府部门加强税式支出管理提出了更高的要求。作为通过税收减免来实现特定政策目标的财政资金支出方式，税式支出实质上可以理解为是“减税降费”的另一种表述。只是“减税降费”强调了政策实施的形式，而税式支出则更多地突出了财政资金的管理，所以在“减税降费”背景下加强税式支出管理将不仅有助于政府部门掌控“减税降费”政策实施对微观主体税负的影响，还会强化政府部门对“减税降费”政策实施的管理意识，提高财政资金的使用效率。基于此，提升税式支出管理水平成为必然。而要实现税式支出的高效管理，“大数据”的引入或是一个重要契机。“大数据”的优势在于可以通过数据分析了解事物发展规律，为决策制定提供可靠依据，这正好符合政府部门应对各类互联交叉叠加信息的诉求。换言之，在“大数据”支撑的环境内，政府部门可以准确地预测税式支出的规模与效益，出台合宜的“减税降费”政策，提高财政资金的使用效率，所以借力“大数据”加强税式支出管理具有积极意义。一、文献综述首提于1967年的税式支出概念将政府部门在税收制度上做出的一些具有与财政支出相同性质的优惠安排正式予以了明确。此后，学者们对税式支出的概念进行了不断的探讨。虽然这些探讨在概念的具体表述上有所区别，但都可循迹到其最初提出时的思想逻辑和方法（张晋武，2008）。以这些概念为导引，税式支出的预算管理工作得以开展。美国于1968年首次公布了税式支出预算，并于1974年开始将税式支出纳入到年度财政预算的范围之内，随后其他国家纷纷效仿其经验构建起税式支出77财政监督CAIZHE2023 6C AIZHE财税纵横的管理制度，但真正付诸实施的只有一部分国家（乔燕君，2016）。究其原因，虽然将税式支出纳入到预算管理有助于提升税式支出政策的实施效率，在财政收入压力增加与激励市场经济间实现均衡，但奈何产生税式支出的基准税制设定存在明显争议，这使得税式支出管理的提升面临着严重的桎梏。Burton（2018）就指出税式支出除了存在于各税种，还会形成于法律规定之外。以澳大利亚的税式支出管理为例，根据1998年预算诚实法案（Charter of Budget Hon-esty Act），税式支出被定义为“是与基准税制的偏离”。虽然这符合税式支出的理论释义，但也受到一些学者的质疑，他们认为依据实质重于形式的原则，澳大利亚的税式支出远不止于此，除了法律规定的税式支出外，还应包括间接税式支出。这类税式支出主要是“对偏离基准税制进行司法解释所形成的税式支出”和“由行政裁决产生的税式支出”，比如所得税税基中的遗产赠与是存在立法疏漏的，这使得该部分税式支出虽已明确发生，却没有出现在澳大利亚的税式支出管理中。因此，税式支出具有的隐蔽性特点亦会阻碍税式支出管理的提升。作为一项公共政策，税式支出的实施也应接受“效率”“公平”和“有效性”等社会目标的评判（Tyson，2014）。换言之，税式支出与财政直接支出一样都会改变公众间的资源配置。只是从资金支出的发生制来看，不同于财政直接支出，税式支出作为一种税前支出，并不发生财政资金的实际转移，属于“未收却支”的财政资金支出形式，这就决定了税式支出在改变公众间的资源配置中具有明显的隐蔽性。这种隐蔽性可以让纳税人在不经历“税痛”的情况下享受到公共政策的福利，省去了如财政直接支出般先缴税、后拨款而产生的管理成本，还可以规避各利益主体对有限的财政资金进行无序地争夺，所以较之于财政直接支出，税式支出更容易成为西方政党竞夺选票的工具（Benjamin&Posner，2018）。不过，这种隐蔽性也为税式支出管理的有效实施置入了“掣肘”。因为隐蔽性意味着弱敏感性，当相关主体对财政资金的配置不甚敏感时，就可能为资金管理漏洞的出现提供“温床”。至此，综合基准税制设定的争议，可以清晰地看出“全局信息化”于税式支出管理的重要性。通过“全局信息化”，可以实现税式支出管理的规范化、精准化和透明化。而“大数据”技术的兴起恰如其分地担负起了这一职责。借助“大数据”技术，政府部门可以从分配、执行、支付、核算等各个环节掌握财政资金的运行状况。以湖南省为例，2017年上线的“大数据”网络平台为该省扶贫资金的有效使用提供了有力支持（宋利亚和朱礼孝，2020）。在税收管理上，“大数据”技术的运用更显重要。以实现国家长治久安为目标的现代财政制度构建要求税收管理不再是以人的经验为主，而应转变为以数据为基础；同时，随着批发零售、电子商务等为代表的服务业快速发展，需要政府部门利用“大数据”思维和技术适应新的经济模式，降低课税成本（唐跃等，2016）。可以说，借力“大数据”技术进行财政收支管理已成为必然趋势。然而，从现有文献的梳理来看，关于税式支出管理利用“大数据”的探讨并不多见，与之相关的是学者们从减税降费的角度进行的研究。李成（2020）指出在疫情发生的背景下，面对减税降费给各地财政造成的巨大压力，税务机关应充分利用以“大数据”为代表的先进技术手段，优化税收风险管理平台。马永谈等（2021）则认为“大数据”的引入可以实现减税降费的差异化精准辅导、自动化便捷享受和透明化立体监督。综合而言，现有研究着重阐述了财政资金管理引入“大数据”的重要性和可行性，并就此形成了借力“大数据”的基本共识。其中，作为财政资金管理组成部分的税式支出管理却甚少被谈及，这在为本文探讨提供可借鉴内容的同时，也引发了对税式支出借助“大数据”技术提升管理水平的思考。二、税式支出管理面临的桎梏（一）基准税制的设定分歧基准税制是实施税式支出政策的基础。只有明确了基准税制，才能够对税式支出进行识别和估算。然则，在基准税制的界定上，目前存78财政监督CAIZHE2023 6财税纵横在着两种方法：一种是以各税种的理论概念为依据来设定基准税制，另一种则是直接将国内税法设置为基准税制（Tyson，2014）。显然，在前一种方法下认定的基准税制范围更为广泛一些。那些没有在税法规定中提及的事项，只要归属于各税种的理论范畴，都可以被纳入到基准税制的范围内。在这样的基准税制下，税式支出的管理将更为全面且符合客观事实，但同时也会增加税式支出识别、估算等管理工作量。意大利财政部曾采用这种方法界定了税式支出的基准税制，但是从2010年起，每年的预算报告还是采用以税法为内容设定的基准税制，这恰好证明了后一种方法的易操作性。不过，这种易操作性可能会背离现代财政制度要求的全面性、规范性和透明性准则，譬如当税法解释、行政裁决等没有在税法规定中出现的事项也可以产生税式支出时，就会对财政资金管理提出挑战。（二）政策实施的靶向失准税式支出作为一项公共政策在实施的过程中也会受到多种因素的影响，所以其结果不免会表现为颠倒效应，即对税式支出政策需求小的纳税人获得的政策收益反而比较多（Sadiq，2008）。究其原因在于，纳税人享受税式支出的收益与累进税率挂钩。在累进税制中，处于边际税率高等级的纳税人所获得的因应税所得减少而产生的收益是所有税率等级中最多的。有鉴于此，要在不改变累进税制的前提下规避税式支出政策实施后颠倒效应的发生就需要对享受政策的目标群体进行精准识别。（三）估算方法的使用局限当前，分析税式支出政策效应的方法主要还是成本收益法。这种方法的思路是通过比较成本收益的大小来判断政策实施的优劣，所以量化成本和收益是基本条件。而较之于财政直接支出，税式支出在量化成本上存在显著的难度，更遑论衡量政策实施的收益。目前，衡量税式支出成本的方法共有三种，分别是收入放弃法（revenue forgone approach）、费用等价法（outlay equivalence method）和盈利法（revenuegain）。其中，收入放弃法是实务部门采用的主流方法，这种方法以纳税人享受的税收优惠金额作为税式支出的成本。虽然这样做符合税式支出的基本定义，但在具体估算时还需要一些假设条件的支撑，即假定税收优惠条款与其他税收法规是相互割裂的，纳税人的行为不会发生改变（Ahmed&Ather，2014）。显然，在现实生活中，这些假设条件并不会成立，利用收入放弃法估算的税式支出成本自然也不会准确。（四）影响效应的反馈缺失经济学理论认为，公共政策的实施不仅可以矫正市场失灵，也会产生市场无效率，所以设计具有显著矫正功能且不会引起市场无效率的政策是政策制定者追求的重要目标。然而这是一个复杂的问题，因为享受政策的过程本质上就是一个让千差万别的纳税人行为符合公共政策的标准化规定的过程，所以当纳税人的行为受到信息不对称等因素的影响时，这种标准化的行为操作总是会出现偏离，进而导致政策目标难以实现。以2000年到2010年美国居民的纳税申报数据来看，按揭贷款利息扣除和慈善捐款扣除都降低了税收制度平抑消费波动的能力（Kingi&Rozema，2017）。基于此，若能对纳税人在享受税式支出政策过程中的行为进行高效、动态地追踪，并基于这些追踪的结果对政策进行合宜调整，将有助于税式支出政策目标的达成。三、借力“大数据”提升管理的构想从基准税制的设定分歧，到政策实施的靶向失准，再到估算方法的使用局限和影响效应的反馈缺失，都反映出信息处理于税式支出管理提升的重要性。有鉴于此，引入“大数据”技术已是大趋势。或者说，这符合政府部门积极创新治理思维与治理方式，将治理模式由粗放型向多方位、立体式、快速应对的精细化转变的要求（王子昀，2019）。为了直观了解“大数据”技术嵌入税式支出管理的可操作性，立足于税式支出管理的基本流程，本文提出的构想如图1所示。（一）充分接入市场数据源要提高税式支出政策的靶向性，就需要对79财政监督CAIZHE2023 6C AIZHE图1大数据嵌入税式支出管理的构想市场主体的信息予以充分地了解，尤其是在市场信息呈现迭代增长的背景下。政府部门若不能有效收集、处理市场信息，将无益于公共产品或服务的合意供给。随着时代的变迁，无纸币化的交易方式日趋普遍，移动支付已然成为市场交易方式的主流。抛开这种变动趋势对社会经济的其他影响不谈，单就移动支付所形成的交易数据而言，较之于纸币交易，移动支付能够累积大量的有据可查的数据，为相关主体进行分析、决策提供前提条件。换言之，在市场交易藉由网上银行、信贷系统和结算平台等媒介形成的可观的数据量的基础上，政府部门可以借助“大数据”中的数据仓库、数据湖等技术充分接入这些市场数据源，为提升税式支出基准税制的最优设定奠定基础。（二）实现数据的精准采集在完成了市场数据源的接入后，如何实现数据的精准采集就成为政府部门提升税式支出管理的重点。“大数据”的优势在于可以对海量数据进行低成本处理，搜集出具有高可用性、高可靠性、可扩展性等特点的数据。这些数据是税式支出实现规范化、精准化管理，提升政策实施靶向的重要保障。而在“大数据”技术中，能够高效完成这种数据精准采集的以系统日志采集、网络爬虫等