“雷声大雨点小”：顶格管理...减负执行偏差的一种解释框架_田进.pdf

2023 年第 1 期总第 127 期No.1，2023General No.127Journal of Hubei Administration Institute湖北行政学院学报DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2023.01.公共管理研究009收稿日期：2022-12-21基金项目：2020年度新疆自治区社会科学基金项目“基于弹性清单的新疆基层减负治理研究”（项目编号：20BZZ013）的阶段性成果。作者简介田进（1978），男，湖北鹤峰人，中南财经政法大学公共管理学院教授、副院长，主要研究方向为地方与基层治理；董程（1999），男，河南固始人，中南财经政法大学公共管理学院研究生，主要研究方向为基层治理。摘要基层减负是完善基层治理，实现基层治理现代化的重要抓手。以基层减负执行偏差为研究切入点，重新审视基层减负议题，并以“顶格管理”及“行政内卷”为研究依据，构建基层减负执行偏差的逻辑框架。上级提出的顶格管理要求超出基层所承受之重，任务量与任务要求的加码在导致基层负担超载的同时引发基层减负“雷声大”现象，资源的匮乏导致基层政府之间竞争激烈但“劳而无功”，后果是基层投入不断增加但收效甚微，基层政府内耗严重，陷入“内卷化”困境，进而导致基层减负“雨点小”现象。基层减负在现实中异化出诸如替代性执行、象征性执行等具体偏差现象，导致减负实效与理论预期出现错位。化解基层减负执行偏差，需要从多方面综合施策，真正实现为基层工作人员“松绑”，进一步提升基层治理能力。关 键 词基层减负；执行偏差；顶格管理；行政内卷；基层治理中图分类号D638 文献标识码A 文章编号1671-7155（2023）01-0063-08基层治理是国家治理的基础，基层治理体系与治理能力的现代化关系到国家治理体系与治理能力的现代化。党的十九大报告明确提出要“推动社会治理重心向基层下移”1。党的十九届五中全会也强调治理重心下移是我国“十四五”时期推进社会治理现代化的重要举措。随着社会治理的“触角”下沉到基层，基层工作人员的工作负担也随之加重。为解决基层负担过重问题，为广大基层工作人员“松绑”，中共中央办公厅于2019年发布关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知，明确指出要着力解决文山会海、形式主义、痕迹管理等基层的突出问题2。2020年，中共中央办公厅发布关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知，再次对基层减负工作做出了具体细化的要求3。中央对基层减负问题的高度重视得到了地方政府的积极回应，各地根据现实情况制定实施了一揽子减负措施，但基层减负的实效远低于既定目标，部分措施只是“治标不治本”，“一些深层次体制机制问题没有破解”4，文山会海现象并未得到实质性解决5，形式主义“乔装打扮”成另一副面孔，实质是“穿新鞋走老路”6，将减负工作本身设为检查考核的一项指标，导致减负工作在实际执行中产生偏差，出现“基层减负，越减越负”现象7。基层减负执行偏差已成为掣肘基层减负效能完全释放及基层治理现代化充分实现的重要因素。基于此，本文将围绕基层减负执行偏差的形成逻辑、根源因素、现实表现等议题展开讨论，以期为有效扭转基层减负执行偏差现象提供有益参考。“雷声大雨点小”：顶格管理与行政内卷田进，董程基层减负执行偏差的一种解释框架（中南财经政法大学公共管理学院，湖北 武汉 430073）湖北行政学院学报2023 年第 1 期64一、文献回顾与相关概念阐释（一）文献回顾针对基层减负议题，现有研究主要针对基层减负的实际效果不如预期及基层减负难的原因进行了深入剖析。一项基于居委会的减负调研表明，减负过程中引入的社工站，非但没有减轻居委会的负担，反而由于治理结构的非均衡关系给居委会增添了隐形负担8；另一项针对社区党支部书记“会议减负”的调查结果也表明，虽然制定了针对性举措，但现实中仍然感到“会议负担”沉重9；有学者调研发现，社区减负的实际效果远低于理论预期，档案整理繁复、开会考核频繁、突击任务增多等问题依然突出10。一方面，我国纵向政府间的压力型体制11（P28）使处于末梢的基层政府的日常运行与政策执行压力随上级变化而不断波动12。另一方面，我国宏观政策在制定及扩散过程中会保留一定程度的模糊性以释放政策效能，这种模糊性在保持政策弹性的同时也导致基层执行压力被不断加码13，典型表现即是“责任甩锅”现象14，基层承担了自身职责范围与能力范畴外的额外负担，出现“加压式减负”15。与此同时，基层权力不断被压缩，权责失衡状态就此出现16，我国从上至下的考核负担与任务压力使基层衍生出拼凑式应对、选择性消解的治理样态17。有研究表明，政府绩效评估是基层繁文缛节负担的重要诱因18，诸多因素叠加，导致基层减负在现实中演化出周期性规律，减负逐渐异化为增负19。通过梳理既有文献发现，学者针对基层减负议题开展研究时大多是遵循“现状问题原因对策”的研究思路2021，属于典型的对策研究，此类研究大多从具体单一案例出发，相应对策难以从单一案例中上升为普适性对策，结论的可推广性有限。鉴于此，本文在相关学者研究的基础上尝试以“顶格管理”“行政内卷”为研究依据，对“雷声大雨点小”式的基层减负执行偏差现象构建一个全新的普适性的解释框架，深入剖析“顶格管理”与“行政内卷”现象所导致的减负偏差在现实中的生成机理及运行逻辑。（二）相关概念阐释1.顶格管理在中国知网中以“顶格管理”为关键词进行搜索，相关资料很少，仅在少数文献中有所涉及，但也并未对其进行深入分析。本文在学者房宁对“顶格管理”做出基本阐述的基础上将“顶格管理”界定为：在组织日常运行过程中，管理者对相关事项和有关要求在规定区间内设定最高标准，但未充分考虑实现此标准的具体条件及现实情境，致使目标与现实相脱节，最终可能导致实际结果与预期效果间存在一定差距的一种管理理念22。顶格管理具备高标准、严要求、完全理性、最优结果导向等特征，这些特征在激发工作潜力、提高工作效率等方面发挥一定作用，但需要在具体场景下使用，若脱离了具体使用场景反而会起到负面作用。2.行政内卷“内卷化”概念最初由人类学家亚历山大.戈登威泽在描述社会文化变迁时提出，指社会文化模式发展到一定规模，就陷入自身内部的复杂化及精细化怪圈，社会文化得不到进一步发展的怪象23（P99-104）。此后，学者吉尔茨用“内卷化”来形容农业发展中的劳动分工过于精细化而导致劳动力不断填充但农业得不到进一步拓展现象24（P80）；与此类似，社会学家黄宗智用“内卷化”来概括农业生产中劳动力的大量投入导致边际产出递减现象25；此外，学者还将乡村社会建设中非正式组织逐渐取代基层政权成为一支不可控的力量，进而导致国家政权建设达不到既定目标这一不良现象，称之为“国家政权内卷化”26（P66）。随着时间推移，“内卷化”的概念内涵与使用场域不断丰富，马卫红曾就“内卷化”是否等同于基层治理中的“改而不变”现象展开研究，结果表明二者在目标、主体与环境等方面存在本质差异27；学者张付强深入剖析社区治理内卷化的形成逻辑，并构建了社区治理内卷化的解释框架28；杨帆在对社区的痕迹主义问题进行考察后认为，社区的痕迹主义与社区的“内卷化”之间存在因果关系29；范黎波等学者指出基层治理陷入“内卷化”的根源在于政府外部力量的不足30。在我国当今社会语境下，“内卷化”主要指的是不同主体间陷入激烈但无效的竞争，进入一种低水平的循环状态，精力投入不断增长但最终收获甚微，处于有增长而无发展的困境，后果是各主体田进，董程：“雷声大雨点小”：顶格管理与行政内卷2023 年第 1 期65不断内耗，导致自身及组织负担沉重、运转无效、发展停滞。二、顶格管理：基层减负“雷声大”的形成逻辑从宏观层面来看，我国政府的组织结构可分为中央政府与地方政府；从微观层面来看，地方政府包括省、市、县、乡（镇）四级政权。而基层减负中的基层政府主要指县级以下的基层组织政权，农村地区包括乡、镇，城市中则为街道。同时，城市中的社区居委会虽然是群众自治组织，但是在实际运行中承接了大量基层工作任务，也属于基层政府的范畴。在对“顶格管理”概念界定及梳理顶格管理的实践表现后发现，基层减负“雷声大”现象之所以出现，是由于我国行政体制内存在使其滋生蔓延的土壤，且其表现形式、实质内核及具体归因等要素都存在现实依据。（一）基层减负“雷声大”的土壤：科层制我国的科层制最早可追溯到秦朝实行的郡县制。秦朝通过郡县制实现了中央对地方的垂直管理，极大地加强了中央集权，为之后几千年的国家统一奠定了坚实基础。作为延续至今的行政体制，科层制在发挥保证组织运作严密、稳定、连续等基础作用的同时也衍生出诸如官僚主义、形式主义等管理弊端，这些弊端逐渐演化为顶格管理与基层减负“雷声大”的基础。马克斯韦伯在对科层制做出系统开创性研究后认为，科层制所具有的准确、严密、统一、服从等独特优势，使科层制在大型组织机构中“备受青睐”，能使组织达到最优状态，取得最佳效果31。新中国成立以来，随着我国政府规模的快速膨胀、政府职能的急剧扩张，科层制治理体系也随之扩大规模，演化成了一套系统完备、职能科学的科层治理体系与治理模式。但改革开放以来，我国政府所面临的社会事务指数型增长，这时科层制本身所固有的刚性、僵硬、缺乏效率等一系列弊端被无限放大，传统科层制强调严格的权力等级划分，遵循上级对下级严格管理、控制、监督的运行体系，此种上下级间的压力传导机制正是顶格管理的形成路径，同时处于传导机制末端的基层政府所承担压力由于受到上级政府顶格管理思维影响而远超中央政府最初既定值，压力负担在不断向下传导过程中被连续“加码”，使得基层减负“雷声大”。（二）基层减负“雷声大”的表现：层层加码顶格管理在现实中的典型表现为层级内压力从上至下的“层层加码”，由于这种加码附带“邀功”与“避责”的双重功能，使得该现象在科层制内大量存在。“层层加码”是指在落实中央政策或执行具体任务过程中，各级政府随意拔高工作要求、增加工作内容、压缩工作时间，“加”和“减”在“层层加码”中实现了双向异变32，为了“如期完成”上级交办的指标任务，基层迫于压力只好“变通执行”，采用捏造数据等流于形式的方式予以应对33。“层层加码”现象产生于科层制。在科层制中每个人像机器一样运转，在各自的等级中各司其职，从而实现整个社会良好运转。而在现实的科层制中，人非机器，各层级间存在领导与被领导关系，上级控制下级，下级对上级负责。在这种不平等关系中，下级政府为了向上级凸显自身的工作绩效，会在向下传达任务要求时顶格加码，以此类推，直至基层，整个过程贯穿“向上负责”“压力传导”“表现邀功”的思想。同时，现实中还存在下级政府“主动加码”的吊诡现象，下级政府在上级“加码”的基础上，通过“主动加码”来执行带有张力的政策，以规避任务执行中的潜在风险34，经过顶格“层层加码”的任务要求在实际执行中本就存在诸多困境，而下级则通过“主动加码”来避责自保，将出现利益冲突及不可调和矛盾的责任“甩锅”给上级政府，而这无疑加重了基层负担，同时导致基层减负“雷声大”现象更加突出。（三）基层减负“雷声大”的实质：晋升锦标赛顶格管理理念以及基层减负雷声大现象的出现与官员动机密不可分，官员把对下级提出顶格要求而取得的突出成绩作为自己晋升竞争中的额外砝码，其实质是官员为了提升自身在晋升考核中脱颖而出的概率所做出的理性选择，可用我国官员的“晋升锦标赛”加以解释。锦标赛的基本特征是基于相对排名而非绝对成绩来决出优胜者，参赛者若想脱颖而出就需努力取得更好排名。周黎安等学者率先使用锦标赛模式来研究我国地方官员的晋升激励问题35。在晋升锦标赛模式下，上级政府设计一套晋升标准，下级政府则湖北行政学院学报2023 年第 1 期66围绕此标准展开角逐，优胜者获得晋升。我国特有的政治环境，使晋升锦标赛模式在我国科层制中层层推行，中央给省级政府定下指标，省级官员为了在晋升锦标赛中脱颖而出，会将指标顶格“加码”传达到市级政府，而市级政府官员出于同样的考虑，又会将指标顶格“加码”推行到县（区）级政府，以此类推直至基层，政治晋升通道越