多国踩踏事故背后的公共安全风险及治理探析_陈庆鸿.pdf

124陈庆鸿 林梦婷 巩小豪 多国踩踏事故背后的公共安全风险及治理探析内容提要：近期，世界多国发生大规模踩踏事故，造成严重人员伤亡，再次给公共安全治理敲响了警钟。尤其是韩国梨泰院踩踏事故伤亡惨重，与疫情防控解封因素不无关系，具有重大现实警示意义。本文以总体国家安全观为指引，重点梳理国外预防和处置踩踏事故的经验教训，分析其难料难防的诸多挑战，并就增强公共安全意识、提升公共安全治理、防止类似事件发生等进行初步探讨。关键词：踩踏事件 韩国梨泰院 疫情防控 公共安全治理作者介绍：陈庆鸿，中国现代国际关系研究院国际安全研究所副研究员，主要研究海外安全；林梦婷、巩小豪，中国现代国际关系研究院国际安全研究所助理研究员，主要研究海外安全。近期，世界多国多地发生大规模踩踏事故，造成严重人员伤亡。其中，印尼东爪哇省球场踩踏事故导致至少131人死亡，韩国梨泰院踩踏事故造成至少158人死亡，刚果（金）发生的音乐节踩踏事故造成至少11人丧生。踩踏事故频发凸显公共安全风险，给公共安全治理敲响了警钟。总体国家安全观要求我们要坚持以人民安全为宗旨，要统筹好国土安全与国民安全。为此，本文探究近来踩踏事故频发的原因与特点，并借鉴国外预防和应对的经验教训，进而提出相关治理思考。125多国踩踏事故背后的公共安全风险及治理探析 一、踩踏事故并非“黑天鹅”踩踏事故是指在人员密集场所中，人群秩序紊乱、相互拥挤推撞，导致人员窒息或踩踏致死的群体意外事故。根据人群聚集的场景，可以将踩踏事故分为宗教类（宗教仪节等引发的大量人群聚集）、体育赛事类、娱乐类（夜店、派对、演唱会、节日庆典等）、校园踩踏、政治类（由竞选、抗议、悼念等活动引发的人员聚集）、慈善活动类等。此外，火车（站）、地铁（站）、大型购物中心等地也易发生踩踏事故。（一）踩踏事故最易发生在宗教、体育和娱乐活动中学者阿斯加里（Asgary）收集了自1950年以来全球发生的踩踏事故数据，其中宗教活动、体育赛事和娱乐活动中发生的踩踏事故最多，分别占比40%、26%、19%。雷晖倩等收集了全球20042014年间发生的89起主要踩踏事故，分析后发现发生次数最多的场所也是体育场和宗教场所。1.宗教类。大型宗教活动极易发生踩踏事故，且伤亡最为严重。特别是一年一度的沙特麦加朝觐曾多次发生严重踩踏事故。根据“风险前沿”网站统计，2001年至2020年期间，全球约1/4的踩踏死亡发生在沙特麦加朝觐活动中。2015年9月，麦加朝觐踩踏事故造成2000多人死亡，是近几十年来人类历史上死亡人数最多的踩踏灾难。印度也是宗教类踩踏事故高发国家，统计显示 寇丽平：“群体性挤踏事故原因分析与预防研究”，中国人民公安大学学报(社会科学版)，2005年第4期，第16 22页。A.Asgary,“World Crowd Disasters Web App,”https:/ d=e7c52856187642e19bd227865393432c.（上网时间：2022年12月1日）雷晖倩、杨连朋、李丽萍：“2004 2014年全球公共场所踩踏事故及预防对策”，伤害医学(电子版)，2015年第4卷第1期，第8 13页。“Behaviour and Mechanics of Crowd Crush Disasters,”https:/ Yu Hsiang Hsieh,Ka Ming Ngai,Frederick M.Burkle,Edbert B.Hsu,et al.,“Epidemiological Characteristics of Human Stampedes,”Disaster Med Public Health Prep,2009,Vol.3,No.4,pp.217-223.雷晖倩、杨连朋、李丽萍：“2004 2014年全球公共场所踩踏事故及预防对策”，伤害医学(电子版)，2015年第4卷第1期，第8 13页。周晓冰:大型社会活动拥挤踩踏事故机理分析及防控研究，河南理工大学硕士学位论文，2017年，自中国知网（https:/ 20162022年全球踩踏事故梳理表 时间国家类型死亡人数受伤人数2016 年 8 月法国其他0412016 年 10 月印度宗教2460 燕小薇、魏捷：“人群拥挤踩踏事故的应急管理”，中国临床医生杂志2021年第5期,第517页。周晓冰:大型社会活动拥挤踩踏事故机理分析及防控研究，河南理工大学硕士学位论文，2017年。雷晖倩、杨连朋、李丽萍：“2004 2014年全球公共场所踩踏事故及预防对策”，伤害医学(电子 版)，2015年第4卷第1期，第8 13页。据该网站统计，2001 2016年全球踩踏事故死亡人数年均约350人，2017 2021年年均约90人。128国家安全研究2022年第6期2016 年 10 月埃塞俄比亚宗教50+2016 年 12 月尼日利亚宗教32017 年 1 月印度宗教62017 年 2 月安哥拉体育17612017 年 3 月赞比亚慈善8282017 年 3 月阿根廷娱乐210+2017 年 3 月中国校园2202017 年 6 月意大利体育31500+2017 年 7 月马拉维娱乐8402017 年 7 月塞内加尔体育8602017 年 7 月南非体育2172017 年 9 月印度交通22100+2017 年 11 月印度宗教310+2017 年 11 月摩洛哥慈善15402017 年 11 月英国交通0292017 年 12 月孟加拉国政治10502018 年 1 月印度政治142018 年 4 月布基纳法索宗教62018 年 5 月孟加拉国宗教10502018 年 5 月塞拉利昂政治1202018 年 5 月印度交通0582018 年 6 月委内瑞拉娱乐192018 年 8 月印度政治240+2018 年 9 月马达加斯加体育1402018 年 9 月安哥拉体育572018 年 12 月意大利娱乐6120+2018 年 12 月南非宗教32019 年 3 月英国娱乐332019 年 4 月印度宗教7102019 年 6 月马达加斯加娱乐161012019 年 7 月印度宗教42019 年 8 月印度宗教1142019 年 8 月印度宗教220+2019 年 8 月阿尔及利亚娱乐520+2019 年 9 月伊拉克宗教31100+2019 年 9 月莫桑比克政治10982019 年 11 月委内瑞拉娱乐32019 年 12 月巴西娱乐972020 年 1 月伊朗政治56200+2020 年 2 月坦桑尼亚宗教20162020 年 2 月肯尼亚校园1437129多国踩踏事故背后的公共安全风险及治理探析2020 年 2 月尼日尔慈善202020 年 5 月斯里兰卡宗教32020 年 8 月秘鲁娱乐1362020 年 10 月阿富汗其他152021 年 3 月坦桑尼亚政治45372021 年 4 月以色列宗教451502021 年 11 月美国娱乐10300+2021 年 11 月利比里亚宗教2202022 年 1 月印度宗教1220+2022 年 1 月喀麦隆体育82022 年 1 月利比里亚宗教292022 年 4 月印度宗教282022 年 5 月尼日利亚慈善31+2022 年 6 月印度尼西亚体育22022 年 8 月印度宗教322022 年 9 月危地马拉娱乐9202022 年 10 月印度尼西亚体育135500+2022 年 10 月韩国娱乐156100+2022 年 10 月刚果娱乐112022 年 11 月印度尼西亚娱乐030资料来源：目前尚未有关于全球踩踏事故的全面统计，作者综合加拿大约克大学World Crowd Disasters Web App、维基百科“21 世纪踩踏事故”这两个相对全面专业的踩踏数据库和国内外媒体报道，梳理了 2016 年以来的全球踩踏事故，可能存在统计不全面的情况。二、韩国梨泰院踩踏事故的警示当地时间2022年10月29日晚，韩国首尔龙山区梨泰院发生大规模踩踏事故。当晚，梨泰院举行万圣节派对，附近聚集人数据推测约10万人，伤者大多数是前来参加派对的年轻人。这次事故不仅是2014年发生304人遇难的“世越号”客轮沉没事件之后，在韩国发生的最为惨痛的一起公共安全事故，也是21世纪全球范围内发生的第九大踩踏事故。据韩国中央灾难安全对策本部11月14日通报，截至11月13日，梨泰院踩踏事故共造成158人死亡、196人受伤。“韩梨泰院踩踏事故遇难者增至158人”，韩联社，https:/cn.yna.co.kr/view/MYH20221114004900881。（上网时间：2022年12月1日）130国家安全研究2022年第6期尽管最终调查结果尚未出炉，但根据历史经验，单起踩踏事故的发生从来不会简单归咎于某个原因，而是多重因素叠加作用的结果。从已揭露的信息来看，此次梨泰院踩踏事故既是意外，也有明显“人祸”疏忽，是地形不利、时机巧合、政策缺失、管理漏洞、应对不足等因素共同“推波助澜”酿成的悲剧。一是事发地点地形狭窄，潜藏踩踏隐患。梨泰院是首尔充满异国风情的街区，每逢万圣节、圣诞节都人头攒动。然而，梨泰院街巷狭窄且有一定斜坡，两侧的房子大都依山而建，坡度较大，当有大量人群聚集时，退避空间很小，容易发生踩踏，增加救援难度。据韩国消防部门调查，事故主要发生于首尔地铁梨泰院站1号出口前的汉密尔顿酒店附近。这处连接梨泰院街区和外面主路小巷的窄长斜坡，沿下坡方向由宽向窄，呈漏斗状汇入主路，仅4至5米宽，且小巷两侧为商户、酒店外墙，逃生渠道匮乏。这种地形举办大型活动存在诸多安全隐患，具备踩踏发生的先天不利条件。二是疫情解封后报复性狂欢，推升公共安全事故风险。历经两年多的艰苦抗疫，全球多地宣布解除严格的疫情管控措施，逐步回归正常生活，但也出现报复性的大规模人员聚集现象。9月26日，韩国政府宣布“全面解除室外佩戴口罩的义务”，久未狂欢的年轻人迎来难得聚会时机。事故发生的10月29日当晚正值周末，本就是年轻人聚集娱乐的高峰时期，又赶上梨泰院商圈进行自新冠疫情暴发以来首次不要求戴口罩和保持社交距离的万圣节庆祝活动，年轻人纷纷呼朋引伴前往，带来大量人潮。韩媒估计当晚有近10万人到场，如此大规模的人员聚集是惨剧发生的重要原因。三是安全防范有漏洞，缺乏无组织人员聚集活动预案。在梨泰院惨案发生两天前，其所在的首尔市龙山区针对预期的庆祝活动发布了安全对策。对策涉及疫情防控、街道清洁维护、餐馆安全检查以及可能吸食毒品等问题应对，但该方案缺少一项关键内容，即如何应对预期出现的日均10万人的大规模人群。纽约时报指出，韩国行政安全部于2021年颁布大型活动安全管理指南，但忽视了“无主办方的群众自发聚集活动”，意味着没有主办方的梨泰院万圣节活动处于政府安全管理的盲区。根据现行指南，活动主办方须提前制定安全管131多国踩踏事故背后的公共安全风险及治理探析理计划，交由地方政府、警方和消防部门审查；而无主办方活动缺乏监管，存在巨大安全隐患。韩国总统尹锡悦11月1日在内阁会议上直言，这次踩踏事件显示韩国缺乏对人群管理的研究。与按照法律必须事先通知当局的政治集会和劳工集会不同，在责任和职权划分不明晰情况下，韩国对公共场所大规模非正式集会的管理政策存在失察，缺乏必要的安全流程准备，导致未能针对灾情的潜在风险预先加强防范工作。四是警方应对不力，未能及时处理踩踏事件苗头。根据后续披露的报警电话来看，韩国警方在踩踏事件发生前就已多次接到民众报警，得知现场有大批人群存在危险，但没有采取足够应对措施。韩国警察厅厅长尹熙根在国会作证时证实，警方在踩踏发生前数小时内陆续接到11个报警电话。但韩国媒体披露，电话明细显示警方仅出警4次，其他几次则以“现场已有警察出动”为由，未采取任何措施。一段踩踏发生前大约两小时的报警电话显示，报警人说现场人非常多，相互推挤、一片混乱，请求警方采取措施控制局面。显然，韩国警方彼时并未意识到一场重大的安全事故正在形成，忽视并错过了可以制止其发生的宝贵时机。同时，现场应对的警方人手不足也是悲剧发生