多维互动治理：城镇化进程中基层社会治理创新行为研究_何得桂.pdf

作者简介：何得桂，西北农林科技大学人文社会发展学院公共管理系主任，教授、博士生导师，主要从事公共政策与地方治理研究；赵倩林，西北农林科技大学农村社会研究中心助理研究员，主要从事社会治理研究。本文系国家社会科学基金重点项目“乡村振兴背景下农村发展型治理的结构优化与效能提升研究”（）的成果。学术界（月刊）总第 期，多维互动治理：城镇化进程中基层社会治理创新行为研究何得桂，赵倩林（西北农林科技大学 人文社会发展学院，陕西 杨凌；西北农林科技大学 农村社会研究中心，陕西 杨凌）摘 要加强和创新基层治理是国家治理现代化的重要驱动力。既有研究主要探讨国家对基层社会的治理，而对城镇化进程中基层社会的秩序与活力的关注还不够。基于案例实践研究发现，与单向度治理、双向互动相比，多维互动治理注重善治导向，积极统合资源维度、治理维度和改革维度，呈现出新的治理范式。它以集成式治理优化公共服务资源配置，以协同化治理有效破除基层社会的条块梗阻，以参与式治理充分激发主体活力和动力，从而构建上下贯通、左右协同、共建共治共享的社会治理共同体，以简约高效治理促进基层治理现代化。多维互动治理注重变化社会中的治理资源链接、治理结构优化和主体力量调配，突出以线上线下交互联动，折射出新的治理场域中相关要素的多样化组合与积极互动行为，进而为如何以治理创新推动基层善治提供借鉴。关键词基层社会；多维互动治理；治理创新行为；善治能力：国家治理的根基在基层。习近平总书记指出，“要加强和创新基层社会治理，使每个社会细胞都健康活跃，将矛盾纠纷化解在基层，将和谐稳定创建在基层。”这彰显了基层社会治理创新在激发基层活力中的重要作用。基于国家化和市场化的双重作用，我国社会流动性加速，基层基础不断变化。城镇化进程中，基层社会往往存在人才流失、自治乏力和治理欠佳的困境。不少地方加强和创新基层治理，但是推动方式和实施效果各不相同。有的创新实践流于形式并未获得预期目标；有的地方探索取得进展，从而推动基层治理创新扩散。城镇化进程中基层社会治理创新行为有哪些显著特征？如何更好地筑牢基层基础、推动基层善治？这是现代化进程中加强基层社会治理需要直面的重要问题。一、文献回顾与问题提出既有研究主要关注基层社会治理创新推动因素、实现机制以及创新扩散，即回答了创新“何以可能”“如何实现”“如何走出去”等问题。关于基层治理创新因素与动力研究。这主要来源于社会结构、治理情境和主体需求的多维推动。改革开放以来，我国社会结构由总体性社会转向分化性社会，但是社会系统的发展明显滞后于经济结构，由此带来的社会不稳定成为启动社会创新的重要动因。有研究指出，在政策执行场域，如果政策执行绩效与政策文本要求存在较大差异、造成多方面不适应，那么基层创新行为应运而生，弥合宏观基础条件和具体政策执行的制度“不适应”构成基层创新的基本动力机制。主体需求既包括行政绩效需求，也包括公众需求。在政治势能和组织动能的作用下，政绩成为地方官员职业发展的重要资本，政绩驱动呈现出上下逻辑、前后逻辑和左右逻辑的运行机制，导致政府创新的生成、扩散以及终结。公众需求与基层治理创新密切关联。民众基于全面深化改革所引发的需求给政府带来一定压力，从而催生治理创新。关于基层社会治理创新实践机制研究。其一，聚焦基层条块关系变化而展开。政府职能重心从以往的经济发展为主转向公共服务与社会治理领域，导致上级政府对基层组织治理绩效难以清晰衡量，而更依赖于“印象政绩”的评估与考核，以此促进条块之间紧密合作，携手实现治理创新的“结对竞赛”正逐步替代“锦标赛”模式而成为治理新机制。制度化和常态化治理创新，离不开条块之间关系优化以及政府组织与社会横向关系整合的有机衔接。其二，基于基层治理主体作用发挥，探讨基层治理创新。党建引领以持久的创新引领力、强大的组织动员力、有效的纪律约束力和有力的制度推动力为基层治理创新提供动力机制、保障机制和巩固机制。基层治理创新能否实现与行动者和行动要素之间互动的结果有关；制度企业家以利益共享、资源动员、情感动员为基础，向上获取资源支持，向下积极动员居民参与，从而实现场域内行动者之间的互动与合作。通过党建引领多元治理主体参与社会治理，赋能型治理充分发挥不同主体在基层治理中的应有作用。其三，基于实践探索提炼基层社会治理创新的实践机制。基于自治、德治与法治融合的探索，有学者提出基层治理存在制造型创新。社会治理创新的契约治理模式、协商治理模式和微治理模式也应运而生。我国基层治理创新实践拥有“治理之道”，它主要表现为人民具体化、目标责任制、办事简约化、对象精准化、重心下移化、方式集成化和链条节点化，这使治理创新形式具有可学习、可复制和可推广的属性。关于治理创新扩散的研究。基层社会治理创新扩散主要受创新者态度与权力、创新内容与性质、创新扩散方式与手段、创新扩散的环境与条件等因素影响。它的扩散过程呈现出明显的迭代性，治理范围、治理内容、治理方式和技术手段不断升级。基层行动者的偏好和策略、讨论议题的性质以及制度规范、激励措施等，都可能导致地方治理创新“泡沫化”。有研究表明，治理创新行为并非总是正向的，有的在于追求自身利益最大化，为了竞争而创新，这并不能促进社会治理创新的实质性发展。基层治理“伪创新”行为拥有为追求名词标新而忽视实质行动、追求经验移植而忽视回应需求、追求局部亮点而忽略科学统筹以及追求政绩邀功而忽视持续发展的现实表征。技术治理被广泛应用于公共治理领域。以提高社会运行效率为目标的技术治理系统运用现代科学技术成果开展治理活动。注重技术至上的技术治理强调科学管理，主要由受过系统教育的专家掌握政治权力并实施治理。它有助于促进国家善治能力增长，但是局限性逐渐凸显。技术的一致性往往掩盖治理问题的复杂性。基层创新竞赛容易导致技术治理在技术层面被过度开发利用，从而使治理流于形式，它所能解决的问题与治理面临的问题不够匹配。“数字鸿沟”使技术精英所占据的优势地位加剧了技术资 学术前沿源向信息“富有者”倾斜，进一步挤占弱势群体的发展空间，从而消解个体公共参与的主观能动性，不利于治理协同。既有研究拥有重要价值，但还存在若干局限性。第一，既有研究成果大都从静态结构对治理创新展开讨论，还相对缺乏基于城镇化发展进程的基层社会治理创新行为的学理化阐释和理论化提炼。第二，既有研究重点关注治理主体在基层社会治理创新中的作用，但是多元治理主体之间的关系变化、如何进行互动以及互动路径与影响机理仍然有进一步的研究空间。第三，基层社会治理创新行为的属性探讨和机制分析还有待加强，特别是城镇化进程基层治理场域的主体、方式、资源等要素如何统筹联动，从而促进基层社会的秩序和活力统一，以及更好地增强善治能力还需深入分析。与单向度治理、双向互动研究相比，从多维互动治理视角审视基层社会治理创新行为可较好弥补既有研究缺憾。基于上述分析和判断，本文尝试构建基层社会治理创新行为的多维互动治理分析框架，并结合陕西省安康市石泉县社会治理创新实践，着重探究城镇化进程中基层社会治理创新的作用机理与实践逻辑。二、分析框架构建与案例选择（一）多维互动治理与基层社会治理创新风险社会和治理的复杂性导致自上而下的单向度治理已经越来越难以满足国家发展和社会需要。在此情势下，强调治理主体多元化及其参与的互动治理理念倍受倡导。互动治理注重在解决社会问题和创造参与机会时采取主体间互动，是不同利益主体通过动员、交换和部署一系列想法、规则和资源，从而制定并实现共同目标的过程。互动治理是基层治理现代化的重要取向，但它面临行政干预过度、主体职能错位、制度保障乏力的困境；它聚焦于治理主体的行为过程，但治理场域还存在其他多种要素，治理资源、治理方式、治理手段对于预期治理效果的达成也具有重要影响。与此同时，治理实践面临主体力量何以互融共促、基层社会的秩序和活力如何保持统一的问题。实现治理场域良性互动离不开多维度的分析，只有如此才能更好地发挥治理的整体效能。着眼于千变万化的乡村社会，实施多维互动，要打破“乡政村治”的分层治理、分类治理的格局，根据治理的基础和条件，整合利用多元治理主体、多种治理方式、多样治理手段、多类治理资源，建构上下、左右互动的治理格局。本文认为，多维互动治理主要是指从资源维度、治理维度和改革维度出发，综合审视基层治理场景所面临的碎片化、流动性和单向度问题，突出集成式治理、协同化治理和参与式治理，优化公共资源配置，着力破除条块梗阻，激发主体活力和动力，构建上下贯通、左右协同、共建共治共享的治理格局，进而以全过程、全方位以及既有效率又有效果的方式实现组织预期目标（图）。从资源维度看，基层社会存在治理要素分散、资源错置等问题；不论是资源部门化，还是管理属地化都可能影响组织联建、治理同抓和服务联享。治理任务繁重并且治理资源有限的状况往往导致基层陷入权力不大、任务无限的治理困境。具有系统性、整体性等特点的集成式治理促图 多维互动治理的分析框架多维互动治理：城镇化进程中基层社会治理创新行为研究进跨部门、跨层级的资源整合与互融共促，从而克服权责失衡与资源分散的局限，推动治理效能倍增。从治理维度看，随着城镇化发展，基层社会已经从静态社会转变成流动社会，社会异质性增强，导致社会情感疏离、人际关系冷漠、社会矛盾多发，进而影响多元主体平等参与以及合作共识的达成。协同化治理重视凝聚社会共识、畅通参与渠道，协同公共部门和社会组织有效激发相关主体自下而上参与社会治理的积极性、主动性和创造性，促进超越行政区划和组织边界的联合行动；它注重以协同共治增进基层社会活力和民生福祉，进而增强基层善治能力。基于改革维度的观察，我国公共治理领域内卷现象依然存在，治理机制转型不到位致使基层社会陷入治理资源投入不少而效能提升有限的窘况。参与式治理从挖掘基层内部力量出发破除单向度治理，重塑基层的治理结构，从而激发治理主体活力，发挥共同缔造优势，推动基层社会秩序与活力的统一。（二）研究方法及案例选择本文选取陕西省安康市石泉县基层社会治理创新实践为研究对象。地处秦巴山区腹地的石泉县全县总面积为 平方公里，它下辖 个镇，共有 个村（社区），年总人口 万人。本文使用的资料主要来源于课题组 年 月和 月在石泉县的实地调研，运用观察法和半结构式访谈获取第一手资料。访谈对象涉及中池镇、迎丰镇、云雾山镇、后柳镇、池河镇、曾溪镇等地的镇村干部、村民代表以及石泉县信访局、宣传部、政法委、司法局和乡村振兴局等单位相关负责人共 人。调研主要深入了解当地社会治理、乡村振兴、基层党建等内容。安康市和石泉县发布的相关政策文件以及媒体报道也为本文提供一定的资料数据。本文案例选择主要遵循如下原则：一是具有代表性。党的十八大以来，石泉县持续加强和创新社会治理，积极探索推行书记民情“三本账”制度、镇村工作一体化机制以及“”基层治理模式，增强县域治理能力，在脱贫地区和中西部地区都具有较强代表性。二是内在机理具备可推广性。经过改革试点和不断调整，石泉县基层治理创新行为已在县域范围内全面推广，受到人民日报等多家主流媒体的报道；与此同时，它的多项改革创新成果得到省级和中央的充分肯定并得到不同程度的推广，产生较大社会影响力。三是资料的丰富性和可获得性。石泉县基层社会治理机制包含党建引领、群众路线、数字赋能、条抓块统等多种基层治理样态，为本文提供丰富案例和有力支撑。三、城镇化进程中基层社会治理创新的积极探索（一）基层社会治理创新的基本动因 回应治理需求：群众主体意识增强参与意愿明显提高随着城镇化进程加快，石泉县城乡居民受教育程度提高，自主意识、权利意识和法律意识逐渐增强，参与公共治理的意愿更加强烈。公众民主能力提升以及参与保障机制的完善为他们与政府的互动沟通提供有力支持。脱贫攻坚取得全面胜利后，城乡融合发展得到进一步推动，基层群众思想意识呈现复杂化趋势，主体意识被不断激发，大量公共服务需求随之产生。在此情势下，基层社会亟需立足县域实际创新治理机制和路径，进而积极回应民众日益增长的物质文化需要和公共参与需求。正如习近平总书记所指出的，“要及时感知社区居民的操心事、烦心事、揪心事，一件一件加以解决。”与此同时，基层治理改革遵循共建共