多重约束下的协商议事能否推动社区治理合力形成__樊佩佩.pdf

多重约束下的协商议事能否推动社区治理合力形成？樊佩佩内容提要 本文通过研究社区如何依托社会组织构建组织化的协商治理架构，探讨复杂治理场域中社区治理共同体协同联动的可能性。研究发现，基层治理主体在破解基层政府政策执行困境的同时，又屏蔽了多元主体的共识达成和参与动员的复杂性，只将协商议事作为一种协同配合的治理工具或策略性行为，局限了其治理效能和回应性的发挥。基层社会的权力转移需求与社区自治承接能力之间的不完全契合，使得协商议事在基层政府追求公共性与有效性的多维目标下产生非正式治理悖论。社区协商议事面对自主决策权匮乏带来的非对称性依附问题、选择性协商对居民诉求的回应性困境、有限协商参与的代表性偏颇等难题，不得不主动或被动诉诸正式治理规则对非正式治理规则的功能吸纳，也引致了公权力部门与协商机制在离散性张力下的相互依存关系。关 键 词 协商议事 社区治理共同体 治理弹性 治理合力当前，个体利益取向日益多元化，社区公共事务日益繁杂，基于传统“共同体”框架的社区整体性治理效能不断式微，而徘徊于“准行政化”与“去行政化”之间的基层治理主体依然无法实现治理资源与群众需求的精准对接。城市社区呈现出“社区大、网格负担重、自治难”的治理困境，而农村社区正经历的新型城镇化与乡村振兴的“双向拉力”所导致的“空心化”也影响了公共服务职能的履行。面对日益繁杂的基层社会治理任务，社区在利益整合、主体参与、资源获取、能力储备等方面，面临着诸多挑战。年，中共中央、国务院出台关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见（以下简称意见），提出“五社联动”机制，即以社区为主导、社会组织为枢纽、社会工作者为支撑、社区志愿者为辅助、社会慈善资源为补充。意见还提出要支持党组织健全、管理规范的社会组织优先承接政府转移职能和服务项目。在基层公共事务和公益事业中拓宽群众反映意见和建议的渠道，聚焦群众关心的民生实事和重要事项，定期开展民主协商。党的二十大报告进一步强调，要“健全基层党组织领导的基层群众自治机制，加 本文系国家社会科学基金项目“住房产权对大城市新市民群体社会融合及治理效能的影响研究”（项目号：）、江苏省社会科学基金一般项目“江苏构建赋能增效型网格化社会治理体系研究”（项目号：）、江苏省社会科学院自组学科“城市社区治理”的阶段性成果。DOI:10.16091/32-1308/c.2023.01.008强基层组织建设，完善基层直接民主制度体系和工作体系，增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效。”顶层设计之下，以“党建引领、网格治理、多元协同”为主要框架的社会治理体系应运而生，新的基层治理格局正在加速形成。从现状来看，“党建引领”在聚合治理资源、实现“网格化”治理全覆盖等方面成效较为显著，但权利边界模糊和支持资源匮乏等因素使得体制外社会组织、企业、居民等主体参与治理成效有限，党组织统合下的“治理一张网”尚不能充分确保政府、社会组织、企业和居民等主体实现有效协同。此外，多元治理力量在社区汇集，不仅未发挥出应有的合力效应，有时却形成多重张力 “下沉”到社区层面各种治理力量依然有较强的“本位主义”色彩，更多以行政任务的方式“下达”，各自为政、治理耗散、治理分割现象尚未消除。那么，社区治理共同体为何不能形成治理合力？如何破除低制度化治理中目标多维与治理资源匮乏这一主要矛盾，化解基层社会治理体系中“两强一弱”的“跛脚”局面，补强“多元协同”的短板并推动新型社区治理共同体的构建，是本文的主要关切。基于此，作者以社区协商议事为主要切入点，通过深度访谈 市多家参与社区协商议事的社会组织、社会工作机构负责人、社区相关负责人，加之参与社会组织相关社区服务项目的第三方评估等途径，对基层政府、社区、社会组织参与社区公共治理的角色定位、行动逻辑、资源约束、困境难题等方面情况做了全面深入的了解，对其培育社区协商议事能力以及构建居民自治参与渠道等方面的效能进行分析，进而探讨复杂微观治理场景中社区治理共同体协同联动的可能性。协商议事何以弥合“治理裂隙”：软治理情境下治理合力的形成长期以来，面对社区治理体系发生的深刻变化，行政逻辑与治理逻辑各自的局限性使得两种治理方式须有效衔接并协同互动方能回应基层公共事务协商和公共资源分配的需要。一种观点认为，治理逻辑以有效治理公共事务为取向，主张通过横向多元主体协商互动有效解决实际问题。协商议事的嵌入是运用治理逻辑对行政逻辑进行补充，能否实现两者的协同互动取决于基层政府对民意的回应性意愿与能力，以及社区民众的参与意愿与参与能力。另一种观点认为，协商议事所代表的非正式治理作为一种低制度化的社会治理逻辑，或者说非正式的利益协调机制，协商议事在社区治理中的必要性源于正式制度无力解决，或者即使能解决但成本太高，需要其他制度来补充的公共事务治理问题。也即是说，其产生是为了解决基层自治体系的制度空白带来的功能限制。协商议事将协调矛盾纠纷和回应利益诉求的触角下探到社区以内，不仅显著提升了居民与治理事项之间的利益关联度以及参与的可及性，并且推动了治理单元与利益单元的一致性。一方面，为了填补社区治理体系内部自上而下和自下而上的多重张力所形成的“治理紧张”抑或是“治理裂隙”，社区协商议事通过补充性功能纽带衔接行政逻辑与自治需求；另一方面，社区协商议事由于程序规则、参与机制和监督执行等方面规范性不足所形成的低制度化或非正式的行动框架，仍需要通过各项制度安排来夯实合法性，为保障其效能提供支撑。合法性可看作社区协商议事行动框架内的一系列程序和过程是否能得到多方参与者及其所代表的利益群体的认同，从而被多元治理主体自觉接受的制度实践。而建构在合法性基础上的有效性指的是行动框架下协商议事的实施与执行、监督与反馈能否取得利益协商和矛盾协调对象的共识，并在此基础上延伸和操作化为一项治理能力。因此，城市社区协商议事在经验层面的事实性功效既需要制度和程序的合法性支撑，也需要自主性决策权利的有效供给，才能获得多方利益主体认同的实践有效性。但在社区协商议事实践中，社会组织能否发挥第三方枢纽型角色衔接行政逻辑与自治需求，进而弥合多种治理张力，并且满足合法性与有效性的关键要素？协商议事往往在政府购买服务中作为社区综合治理或者社区营造项目中的一个部分。在调研访谈中，有社会组织负责人提到自身的角色定位：社区也会让我们去联系各部门开展民主议事会，但是具体的决定和决策还是在社区，我们就只是协助他们去做一些比较基础的工作。社区更希望我们去做人的工作。（多重约束下的协商议事能否推动社区治理合力形成？社区社会组织负责人）很多事情还是要靠社区去推动和解决。我们都是研究好了以后，然后通过社区，由我们去实施。（社区社会组织负责人）除了社会组织对于协同方身份的自我认同，有社区负责人也在访谈中强调了社区在协商议事中的主导性：我们虽然放手，但不能全部放，给他们告诉好方向和进程之后，定期每个月必须要开一个协调会或者座谈会，然后下面执行的东西要结合我们社区近期的一个工作和他们的一些计划来开展，而不是就按照这个所报的东西做完，其他不问不管。（街道 社区负责人）基于治理体系的功能性分隔，社区居委会和社会力量在整合不同利益群体诉求中扮演着不同角色。社区是基层协商议事的主要推动者和组织者，而社会组织则在承担辅助性配合角色的同时，也展现出相对行政力量不可或缺的“润滑剂”作用。有社会工作机构负责人在访谈中提到车位改造协商议事的例子：其实政府的工作有一个比较固定的模式，就是自上而下的推动。有很多居民对这种工作的认知有一种片面的排斥心理，或者说有一个假设：他来作秀了。（老小区停车位紧张影响消防通道不得不进行车位扩增改造）这个问题确实政府也没办法做，社区也没有资源和职权来做，所以就推不下去。我们尝试去组织过一次意见征集，居民们觉得这是你们政府部门的事情。后来在另外一个小区发生了火灾，消防车进不去导致业主死亡，这下我们社区再去推动，这些居民就很愿意参与了。这个工作如果社区去做，业主就不会有动力自己去解决问题，就导致后面可能所有的压力都在社区身上。但是这个过程我们介入之后社区居委会他就能够放开手脚，他去想办法创造一些条件。我们参与进来之后也大大缓和了各个主体之间的对立。（社工机构负责人）尽管基层政府和社区两委在协调社区治理难题中发挥着主导性推动作用，社会力量承担着配合以及执行的角色，但基层治理主体带给居民缺乏信任的刻板印象以及行政手段固有的局限性又无法实现社区矛盾纠纷的兜底功能。第三方社工机构作为价值中立的角色，能发挥出更好的调停优势。从小区车位改造扩增的协商案例来看，如果不开展协商议事，通过行政资源去解决问题，比如调用高效、直接的强制性手段把部分车主车位撤掉，或者社区把小区仅有的几片绿化铲掉，这都很可能带来诸多后续问题，甚至会引起居民和社区施工单位的冲突。如果让社区去做调解，又容易陷入居民的刻板认识里 “既然你社区给我解决，那谁都找他解决”。居民把基层治理主体看作政府行政主体，因此不顾行政化手段固有的边界来处理小区内部矛盾会带来一系列问题。而社工组织基于在小区深耕建立的信任体系，由其牵线搭桥使居民和社区居委会有了更多的对话机会。可见第三方社会力量在行政手段难以覆盖的“治理缝隙”中推动社区协商，调和复杂利益矛盾过程中发挥着不可或缺的重要功能。第三方社会组织和社工机构在行政手段和法律约束等强制性手段不便触及或者治理成本较高的情况下，通过构建专业边界，以非强制性手段，非正式化治理方式推进社区矛盾的化解和决策的优化。通过充分赋予居民参与社区公共事务的能力，激发社区的自治活力。协商议事的目的除了希望达成共识外，还有一个重要的隐性功能就是“被看见”给居民提供一个发表意见和发泄情绪的通道。从这个意义上说，社会组织参与社区协商议事对于牵涉复杂利益纠纷的棘手问题，与其说是由于缺乏强制性治理工具而导致的“弱治理”方式，不如说是采取柔性治理手段的“软治理”：“居民情绪发泄完之后，才能坐下来跟你去探讨，去想办法，这个在实际上也是很重要的功能。能否解决，他很多时候心里有预期的。”（社工机构负责人）相对于以正式制度为中心的“硬控制”，“软治理”通过柔性疏导、协商民主、乡贤等多种社会微领域的机制创新，进而为不同治理要素的协调、匹配和融合提供包容空间和衔接机制。许多基层问题往往由单一的“硬治理”所引发，所以需要通过柔性治理手段为基层治理的决策方式、实践逻辑和参与动力的转变创造条件。社会力量通过协商议事协助社区营造“软治理”的情境，不仅能缓和利益相关方的摩擦，更能建立一种良性的长效互动机制，并且为居民提供表达诉求的渠道以及“被关注”的尊重感。现在已经不能做一言堂，你偷偷摸摸地执行，没有用也解决不了问题。牵涉大家利益的时候，你也不得不协商，如果出了问题还是被动了。街道当然高兴了，他恨不得你样样都协商好了又有理有据又得到居民的支持。但是并不是每一件事都能协商得了和协商得好的，他们更多就是上传下达。对于协商议事，矛盾一来了你搞不好那是你的事。搞好了写好说明再送上来，搞得不好是你的事，搞得好是应该的。（街道 社区负责人）作为基层协商的重要场域，城市社区协商是多元利益主体之间通过平等讨论、自由对话达成一致性意见，进而做出符合公共利益，获得普遍认同决策的机会。虽然有着明确的价值指向，但协商民主往往被当作单向度的制度牵引工具，以及作为基层治理主体获得共识性决策的策略性行为。作为基层治理主导者的街道办事处和社区居委会对于协商议事也持肯定态度。不同之处在于，社区需要采取公开协商的方式协调多方利益进而减少社区矛盾，而街道重视公共事务的治理流程和程序合规性，往往把协商议事看作为解决公共问题达成共识进而增加执行依据的手段。选择性协商与有限参与能否提高治理回应性：协商议事的“治理弹性”与治理限度一般而言，基层治理主体越是引导居民平等有效地协商对话，对社区居民诉求的回应能力越强，民众就越可能对协商机制产生内在认同，进一步转化为协商参与行为。但是，作为行政末梢的基层政府主要关注行政绩效指标，忙于承接上级指派的任务，而社区居委会作为“群众性自治组织”与“基层类行政组织”的结合，属地责任制的压