多源流理论背景下我国“双减”政策生成机理分析_龙洋.pdf

第 4 期作者简介：龙洋（1981-），男，四川南充人，四川外国语大学国际教育学院院长、教授、博士，主要从事教育政策、教育法规和教育管理研究；吴书桐（1998-），女，重庆人，四川外国语大学国际教育学院硕士研究生，主要从事教育政策、教育法规研究。“双减”政策减轻学生过重的作业负担和校外培训负担，营造符合教育规律、尊重学生身心发展规律、有利于教育公平的健康教育生态。政策实施以来，政府积极主动干预教育的力度增强，学校以延时服务等多种渠道丰富教育的内容和形式，培训机构营造的教育焦虑与内卷有效改善，基础教育生态环境得以优化。但社会教育观念的转变并非一蹴而就，政府教育干预的低效性、学校延时服务的形式化、机构化整为零转入地下等问题尚未得到根本缓解。因此，以多源流理论解析“双减”政策的出台缘由，析清政策的多源流因素，为进一步改变教育观念提出理论依据，就显得充分而必要，这将为充分理解、贯彻落实“双减”政策奠定坚实的基础。一、多源流分析框架及其适切性多源流理论由美国政策科学家约翰 W 金登通过改造“组织选择的垃圾桶模型”发展而来，主要包括三个因素：问题流、政策流和政治流。问题流主要探讨问题如何引起政府决策者的关注，它包括指标、聚焦事件或反馈机制。政策流主要涉及问题的潜在解决方案，并允许个人或团队对解决方案进行争论和修改。参与这一过程的政策共同体通过不同思想间的博弈以影响议程设置的进程。政治流由国民情绪、压力集团间的竞争、选举结果、政党或者意识形态在国会中的分布状况及政府变更等因素构成，各主体为了获得利益而试图达成联盟1。每一个因素都有自己的特性，当这些因素与时代主题交汇时，政策制定的窗口随即打开。多源流理论政策分析框架对于政策文本的梳理具有重要价值。首先，多源流理论作为一种解释政策的“中观理论”，以分析非渐进性变化的政策为优势，强调描述和解释政策的演变过程。自改革开放以来，减负问题一直被提及，学生学习压力、课业负担、校外培训等问题一直是教育界的难题。问题日益严重，针对性政策愈发聚焦，但治理效果却不尽如人意。关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见 出台后，国家督导局迅速介入落实，培训机构纷纷转型、停办，所取得的成效既是历史与现实结合的产物，又是政府部门、专家团体与人民群众等综合作用的结果，这和多源流理论的内在逻辑具有相似性。其次，“双减”政策所涉及的范围广而杂。自 2001 年起，我国减负政策文本类型呈现出多样化趋势，以教育部为主多源流理论背景下我国“双减”政策生成机理分析龙洋，吴书桐摘要：减轻学生学习负担是我国基础教育改革的重中之重，是维护教育公平、促进教育生态良好发展的路径之一。借助多源流理论政策分析框架，从问题源流分析，资本的过度介入、学校的逐利行为、政府干预的低效性均不同程度地推动了政策的出台；从政策源流分析，各主体就减轻学生作业负担和校外培训负担的可行性达成了一致；从政治源流分析，“双减”政策的政治流由中国共产党办好人民满意教育、人口老龄化以及家庭教育焦虑构成。独立运行的三流通过交汇于“三孩政策”的时代主题，开启了“双减”政策之窗。这在实践层面则为更好地把握“双减”政策，推动政策配套措施的出台提供了依据。关键词：多源流理论；“双减”政策；问题源流；政策源流；政治源流中图分类号：G40011.8文献标识码：A文章编号：1004633X(2023)04002505第 43 卷（2023 年）第 4 期第 25-29 页Vol.43（2023）No.4P25P29教育理论与实践Theory and Practice of Education教育理论与实践2023 年体、多方参与协助的形式来深化基础教育课程改革，其措施涉及到政府、学校、社会及家长各个层面。学业负担过重的顽疾是一果多因的综合征2，任何角色都有可能卷入到这一过程之中。因此，以问题流、政策流、政治流三个因素为分析思路，有利于从各个层面梳理“双减”政策的发展脉络，厘清多元参与主体以及各种社会因素对政策设置所起的作用。二、我国“双减”政策议程的问题源流分析问题流主要是针对社会上出现的一些焦点事件，利用推动力引起政府内部及周围人的注意，起到为政策窗口打开做好准备的作用1。就“双减”政策而言，资本的过度介入、学校的逐利行为、政府干预的低效性均不同程度推动了政策的出台。（一）问题一：资本的过度介入有进一步固化社会阶层流动的风险我国校外培训行业庞大的用户基础和市场需求吸引了大批资本入驻，促使了民办教育的迅速发展。据iiMedia Research（艾媒咨询）数据显示，2019 年中国K12 课后辅导市场规模达 4830 亿元，预计 2021 年将达到 5710 亿元3。随着资本的不断注入，校外培训行业脱离了教育的公益属性，以企业运行的模式展开利益角逐，追求最大的市场份额甚至垄断。面对市场竞争，一些教育机构利用融资、上市等方式构筑雄厚的财富基础，运用资本吸引优质师资、开发引进优质课堂、购买先进的教学设备，最终以优质教育资源为核心竞争力抢占中高端市场，获得巨额的经济回报。例如，某在线少儿英语品牌以北美优质外教、国际化教材作为品牌的核心，在 2018 年占据了国内 55%的市场份额4。校外培训机构扩大了教育不均衡的状态，固化了阶级流动。在用金钱换取优质教育的环境下，教育行业逐渐脱离了公益性的属性，成为家庭财富值的比拼。基于2017 中国教育财政家庭调查的数据，并用 Hurdle 模型分析，结果显示家庭收入水平和父母教育程度较高与选择校外教育的可能性以及支出水平显著正相关5。家庭年消费支出最低 5%组家庭的学生学科类和兴趣拓展类校外培训的参与率分别为 7.5%和 0.8%，而最高 5%组家庭的学生分别为 54.3%和 45.7%，远高于最低 5%组家庭的学生6。用金钱获取教育资源的方式造成了当前“一代藤校，代代藤校”的社会局面。家长间的财富竞争间接性巩固了当前教育不公平的现状，致使阶级分化越来越严重，社会流动性越来越差。（二）问题二：学校的逐利行为违背了教育的内在规律性生态党的十九届五中全会提出，建设高质量教育体系，促进人的全面发展。虽然我国教育改革工作一直在不断完善，但由于人们的教育观念深受应试教育思想的束缚，教育工作者在学校教育教学中面对选择时仍旧比较迷茫。“双减”政策出台之前，我国基础教育的教育价值观扭曲、教育政绩观盛行。以升学率作为评价学校优劣的方式，迫使学校将重心置于学生成绩上，甚至引发了跨地区招生、“掐尖”等乱象。一些学校利用优质师资和生源的双重虹吸效应保障高升学率，维持学校名气。一方面，学校通过高额择校费积聚更多资金，使其能够以高薪水招聘优良师资、以优福利吸引尖子生入读；另一方面，优良的师资也进一步提高了学校的名气，使其更具招生吸引力7。“优生赚钱，差生贴钱”的现象潜在地提高了成绩在大众心里的地位。升学率作为政府对校长考核的主要依据，成绩自然成了学校关注的焦点。学校又进一步将成绩及升学的指标压力往教师层施加，学生成绩成为教师业绩的重要组成部分。这使得迫于考核压力的教师想要快速提高班级成绩，只能使用“刷题术”和频繁的考试等方法，致使学生合法的休息权得不到保障，不仅违背了发展学生核心素养的教育理念，更曲解了作业和考试本身的作用。良好的教育生态系统是指教育体系中各个因素和谐共处、有效运转。而学校盲目追求升学率，集中优质资源，打破了教育均衡，不利于教育公平。此外，一刀切的评价方式违背了促进学生全面发展的初心，异化的评价体系也造成我国基础教育的教育价值观逐步功利化。（三）问题三：政府的有限干预难以突破当前教育内卷的困境服务型政府作为社会治理的主体，应积极联合社会、企业以及家庭等多方力量，对社会问题进行综合化治理，化解社会矛盾，促进社会公平,从而推动社会和谐有序发展。自改革开放以来，我国相继颁发了 70 余项减负政策。政策数量多、频率高、生命周期短的原因之一在于我国压力型体制导致政府内部之间倾向于选择性地执行于自身有益的政策，以至于政策理念无法落实。我国公共政策主要采用“自上而下”的执行模式，即上级政府26第 4 期制定颁布，再由地方政府落实，而地方政府作为理性者，会出于自身利益考量而选择性地执行公共政策，进而导致了政策执行的央地博弈过程与碎片化现象8。学业负担必须要靠教育和社会系统双管齐下来解决。教育系统内部则可以通过减轻课后作业、控制考试量等方式来减缓压力。面对培训行业带来的负效应，教育部仅2018 年就发布了近 8 项校外培训专项治理相关政策措施9，但在实际执行过程中，地方政府因考虑到失业率、地方财政收入等因素选择性地执行相关政策，造成政策执行始终落不到实处。另外，行政命令的监督成本过高致使监管力度不可控。如学校延时服务的本意在于满足学生的多样化学习需求，实施中却出现形式化的等级培训；此外，培训机构作为升学需求下所产生的市场供给，却频频曝出师资门槛较低、虚假宣传等问题。因此，后期监管工作若做不到位或者出现松懈现象，便可能随时挑战政策的权威，学生的学业负担就会反弹甚至加重。三、我国“双减”政策议程的政策源流分析政策源流为政策制定者提供了多元、科学的政策备选方案。在双减政策演进过程中，随着对学业负担认识的加深，各主体就减轻学生作业负担和校外培训负担的可行性达成了一致。（一）政府部门：促进双减政策的精准发展政府部门作为政策形成过程中重要的参与者，以法定权威性和资源专业性确保议程的建立，并对政策提案进行实际论证。通过梳理国家层面关于学生负担的政策文本可以发现，减轻学生过重的作业负担和校外培训负担这一理念由来已久。早期，由于学校盲目追求升学率，政府部门将学生负担简单归咎于课业负担过重，将减负责任局限于政府和学校。随着基础教育改革的不断开展，政府部门开始意识到，减负不仅是教育问题，更是一个社会问题。国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）明确指出，减轻学生课业负担是全社会的共同责任，政府、学校、家庭、社会必须共同努力，标本兼治，综合治理10。自此，我国减负政策涉及的主体从政府、学校扩大到社会和家庭，开启了由政府主导、学校配合、社会和家庭合力监督的新局面。2018 年，教育部长陈宝生指出减负有两个关键举措：一是整顿校外培训行业违规的、增加负担的部门；二是要综合治理，建立一个健康的教育秩序，构造风清气正的教育生态11。此后，国家多从整顿校外培训着手，出台了一系列减负政策。政策强调，不仅要加强学校内部管理，还明确提出规范校内培训，营造健康的教育生态，并针对家长的教育焦虑，提出树立正确的教育观念。减负政策开始由最初的短期专项行动治理乱象，发展到长期制度建设规范管理，达到校内校外相结合、线上线下相统筹9。（二）人大代表：提高双减政策的社会关注两会是政府和人民群众互动的重要场所。通过两会代表收集群众意见并向政府反映广大人民所关注的社会问题，有利于群众意见政策化、系统化，有利于政府及时调整工作方向。“双减”的内容最早可追溯到 2014 年的两会，就“中小学史上最严”“减负为何越减越累”的问题开办了两会教育一日谈，其中，罗崇敏提到中小学生负担如何做“减法”以及田代琳建议规范中学生补课行为。2018年的两会提出中小学课后托管改革，以减轻学生、家长压力，并切实保障好学生和教师的休息权。此次会议促使人们认识到“减负”的迫切性。同年，李克强总理重点强调发展公平而有质量的教育这一教育理念，更是将教育减负的关注度拔高一筹。2020 年政协委员提议推迟小学放学时间，在校内完成家庭作业，减少家长陪作业任务。此提案不仅减轻了家长的负担，而且在一定程度上整治了课后托管行业。就培训行业的管理问题，张咏梅在两会上进一步提出针对性的关于治理校外培训效能的有关建议。“两会”结束后，“减负”被正式写入政府工作报告，说明减轻学生负担在政策共同体的推动下“漂浮”出政策流并引起了决策者的注意。政协委员胡卫提出国家必须引导培训行业进行相关的市场转型，再次加强了政策流的深度。（三）专家学者：推动双减政策的客观认识专家学者虽然作为非政府角色而存在，但其专业性的观点影响着政策出台的整个过程。早期，学者们大多将负