《国务院安全生产十五条措施》解读(二)_石少华.pdf

1电力安全技术第25卷(2023年第2期)国务院安全生产十五条措施解读(二)石少华(国务院安委会专家咨询委员会，北京 100713)Interpretation of the Fifteen Measures for Work Safety Issued by the State Council()SHI Shaohua(Expert Advisory Committee of the State Council Safety Committee,Beijing 100713)摘 要 解读了国务院关于进一步强化安全生产责任落实、坚决防范遏制重特大事故的十五条措施出台的背景、主要内容、配套举措，为理解、落实该措施文件，实现安全生产和遏制重特大事故提供参考。关键词 安全生产责任；重特大事故；十五条措施；安全风险隐患排查Abstract:Interpretations are made on the background,main contents and supporting measures of the Fifteen Measures Issued by the State Council on Further Strengthening the Implementation of Work Safety Responsibilities and Firmly Preventing and Containment of Major Accidents,offering reference for understanding and implementing the document of the measures,realizing work safety and containing major accidents.Key words:work safety responsibility;major accident;fifteen measures;troubleshooting of potential safety risks中图分类号:TM08 文献标识码:A 文章编号:1008-6226(2023)02-0001-06对安全生产工作的政治领导、思想引领和组织保障。安全生产法第三条关于“安全生产工作坚持中国共产党的领导。安全生产工作应当以人为本，坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位，树牢安全发展理念，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，从源头上防范化解重大安全风险”的规定，就是对各地党组织领导安全生产工作的法律定位和总体要求。(2)地方党委安全生产工作要做到“四个一”。一是树立一个观念，牢固树立发展决不能以牺牲人的生命为代价的安全发展观。二是组织一系列学习，反复认真地组织、认真学习贯彻总书记关于安全生产重要论述，领会其精华要义，指导本地方的安全生产工作。三是落实一方责任，严格落实地方党委、政府领导干部安全生产责任制规定，恪尽职守、履职尽责，严格落实“党政同责，一岗双责，齐抓共管，失职追责”，履职尽责者无责免责，渎职失职者有2 硬措施的主要内容针对近期一些地区和行业领域接连发生重特大事故，暴露出安全发展理念不牢固、责任落实不到位、隐患排查整治不力等突出问题，国务院出台了十五条整治措施，需要各地、各企业予以高度重视并不折不扣地落实落地。2.1严格落实地方党委安全生产责任(1)各级地方党委必须提高政治站位，充分认识抓好安全生产工作的极端重要性，切实加强党的领导。各级地方党委是包括安全生产工作在内的地方各项工作的全面领导决策者，对确保一方平安负有主要的不可推卸的政治责任和领导责任。硬措施第一条明确要求各级地方党委必须自觉承担起促一方发展、保一方平安的政治责任和法定职责。要将安全生产工作摆上本级党委重要日程，建立、健全党委班子成员安全生产工作责任制，加强党委本 刊 特 稿第25卷(2023年第2期)电力安全技术2责追责。四是召开一次会议，党委主要负责人要立即主持党委常委会分析形势，研究安全生产监管重大问题，真正抓扎实、抓出成效。中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见要求地方各级党委要认真贯彻执行党的安全生产方针，在统揽本地区经济社会发展全局中同步推进安全生产工作，定期研究决定安全生产重大问题；加强安全生产监管机构领导班子、干部队伍建设；严格安全生产履职绩效考核和失职责任追究；强化安全生产宣传教育和舆论引导；发挥人大对安全生产工作的监督促进作用、政协对安全生产工作的民主监督作用；推动组织、宣传、政法、机构编制等单位支持保障安全生产工作；动员社会各界积极参与、支持、监督安全生产工作。2.2严格落实地方政府安全生产责任各级地方政府对各地方安全生产工作负有实行行政领导和实施监管执法的行政管理职责，是中央和本地方党委有关安全生产工作大政方针和决策部署的组织实施者。换言之，中央有关决策部署是否落地、各地安全生产工作状况能否改观，关键是看各级地方政府安全生产工作责任制是否建立健全并落实到位。为此，硬措施第二条明确规定：(1)建立、健全安全生产工作地方政府行政首长负责制，明确行政领导责任。地方各级政府主要负责人是本地方安全生产工作行政第一责任人，行政一把手对安全生产工作负总责、负全面领导责任、负第一行政领导责任。地方政府领导班子其他成员按照“一岗双责”原则，在分管工作范围内要分工把关，严格履行有关安全生产工作职责，切实抓好分管的安全生产工作。(2)政府主要负责人要根据地方党委会的要求，及时研究解决突出问题，提出有效的办法。安全生产法第九条规定，国务院和地方各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导，建立健全安全生产工作协调机制，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责，及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题。乡镇人民政府和街道办事处，以及开发区、工业园区、港区、风景区等应当明确负责安全生产监督管理的有关工作机构及其职责，加强安全生产监管力量建设，按照职责对本行政区域或者管理区域内生产经营单位安全生产状况进行监督检查，协助人民政府有关部门或者按照授权依法履行安全生产监督管理职责。(3)各级安委会要创造条件，实现实体化运行，滚动排查隐患，主动协调跨地区跨区域安全工作。各级安全生产委员会是本机政府常设的议事协调机构，负责指导、协调、监督各项安全生产工作。有些地方安委会形同虚设或者不作为、乱作为，对跨地区、跨区域的安全生产问题不研究、不协调，长期得不到解决，有的甚至引发事故。为了充分发挥安委会的职能作用，硬措施要求地方各级安委会主任由政府主要负责人担任，成员由同级党委和政府及相关部门负责人组成。各级、各地必须建立健全安委会工作机构、明确职责，加强各级安委会组织领导，政府主要负责人必须亲力亲为，抓好安委会工作。要充分发挥其统筹协调作用，切实解决突出矛盾和问题。各级安全生产监督管理部门承担本级安全生产委员会日常工作，负责指导协调、监督检查、巡查考核本级政府有关部门和下级政府安全生产工作，履行综合监管职责。负有安全生产监督管理职责的部门，依照有关法律法规和部门职责，健全安全生产监管体制，严格落实监管职责。相关部门按照各自职责建立完善安全生产工作机制，形成齐抓共管格局。坚持管安全生产必须管职业健康，建立安全生产和职业健康一体化监管执法体制。(4)各级政府要把安全发展理念落实到经济社会发展各领域各环节，关键是牢固树立安全发展是“硬道理”的观念，正确认识和处理好发展与安全、速度与安全的关系，在经济社会发展和各项工作任务目标和政府工作中，充分体现不安全不发展、不安全不生产建设的工作思路和政策措施。地方各级政府要把安全生产纳入经济社会发展总体规划，制定实施安全生产专项规划，健全安全投入保障制度；及时研究部署安全生产工作，严格落实属地监管责任；充分发挥安委会作用，实施安全生产责任目标管理；建立安全生产巡查制度，督促各部门和下级政府履职尽责；加强安全生产监管执法能力建设，推进安全科技创新，提升信息化管理水平；严格安全准入标准，指导管控安全风险，督促整治重大隐患，强化源头治理；加强应急管理，完善安全生产应急救援体系；依法依规开展事故调查处理，督促落实问题整改。2.3严格落实部门安全监管责任地方各级政府负有安全生产监管职责的部门本 刊 特 稿3第25卷(2023年第2期)电力安全技术是负责日常安全监管工作的职能机构和行政执法主体，是地方党委、政府领导安全生产工作的主要执行机构。要贯彻硬措施，地方政府必须理顺、完善综合监管与专项监管相结合的安全生产监管体制，负有安全生产监管职责的部门要各司其职、齐抓共管，形成监管执法工作合力。严格落实“三必须”，即：必须坚持管行业必须管安全，管业务必须管安全，管生产经营必须管安全和谁主管谁负责的原则，依法依规确定各有关部门安全监管职权和责任清单并尽快落实。对职能交叉的新业态风险，各级安委会要会同编制部门按照谁主管谁牵头，谁为主谁牵头，谁靠近谁牵头的原则，及时明确责任，相关部门之间不得推诿扯皮。对危化品(如油气生产与经营环节)、道路交通(如道路建设管理与运行安全)等环节的有关部门链条要加强监管、明确责任。对关系安全生产但上级政府已经下放的监管事项，要实事求是地开展一次评估。对那些地方或者基层接不住、监管跟不上的，要及时纠正，必要的要收回来。这种情况不仅在上下级政府及其监管部门之间存在，而且在不同层级企业之间也存在，形成了一些安全生产监管执法的空白盲区，因此必须要堵塞漏洞。应急部门要理直气壮履行各级安委会办公室的职责，促进(指导、监督)各部门落实监管责任。各地方、各部门及有关企业可以提出一批有利于提升安全水平的项目，抓紧上报审批，有利于长期的发展。2.4严肃追究领导责任和监管责任任何只有职权、没有责任的工作，都不能得到应有的重视。党政同责的提出和实行，突破了长期以来将安全生产工作视为单一的政府行政工作、实行行政问责的旧体制，第一次明确地将安全生产工作纳入党的领导和党委工作，这是党的十八以来具有历史性的突破和提升，更是我国社会主义人权保障的独特优势。定责、问责是落实地方党政同责的“杀手锏”。硬措施第四条抓住关键少数、压实责任和严肃问责，具有很强的震慑力和执行力，其要点是：(1)党政同责的内涵之一是权责一致、有责必究。对发生事故负有领导责任的地方党委政府及领导班子成员，要依法依纪问责；地方党政领导干部应当承担相关的领导责任。公务员法 党员纪律处分条例 国务院关于特大事故行政责任追究的规定 生产安全事故报告和调查处理条例 安全生产领域违法违纪政纪处分暂行规定等对此均有详细规定。(2)党中央明确要求，对不履行职责造成较大以上事故的领导责任，既要追究直接责任，还要追究上一层(级)党委政府领导的责任，以及有关部门的监管责任。(3)发生重特大事故，追究县级以上地方有关党委政府的主要领导、分管领导的责任(对严重违法违规行为没有采取有效措施，甚至放任不管的)，直至追究乡(镇、街道)主要负责人的责任；构成犯罪的，移交司法机关追究刑事责任(罪名有渎职罪、玩忽职守罪、滥用职权罪、不报谎报事故罪等)。安全生产法规定，国家实行生产安全事故责任追究制度，对事故负有责任的人员要一追到“顶”。2.5企业必须严格履行第一责任人责任企业对安全生产工作重视与否、安全管理到位与否、事故发生率高低与否，关键在于企业一把手及企业主要负责人，能否真正履行安全生产第一责任人的职责。2.5.1 企业主要负责人的安全定位及法定职责硬措施第五条明确界定了企业主要负责人的范围，具体包括企业的法定代表人、实际控制人和实际负责人。安全生产法规定，生产经营单位(企业)主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位安全生产工作全面负责。企业主要负责人应当严格履行法定职责，特别是安全生产法设定的职责：(1)建立、健全本单位安全生产责任制，加强安全生产标准化建设。(2)组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程。(3)组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划。(4)保证本单位安全生产投入的有效实施。(5)组织建立并落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重