《民法典》生态环境损害代修复制度探析与优化_刘启明.pdf

民法典生态环境损害代修复制度探析与优化(陕西理工大学，陕西 汉中 723001)摘要:民法典第 1234 条新确立了生态环境损害修复制度，其包含了侵权人直接承担以及其怠于履行生态修复责任时相关主体可自行或委托第三人代为修复，最终由责任人来承担修复费用的代修复制度。代修复制度实质上是将行为责任转化为经济责任，从而为生态修复的开展提供兜底性的保障。本文在梳理分析现有文献的基础上，从理论探寻出发明晰其法律性质，发现所存在的问题，从而提出优化路径，以助益于该制度的实施。关键词:民法典；生态环境损害；生态修复；代修复中图分类号:D923 文献标志码:A 文章编号：1674-263X(2023)01-0114-03Abstract:Article 1234 of the Civil Code newly establishes the entrustment system of ecological environmental damage restoration.It includes a substitute restoration system in which the relevant subject can undertake the restoration on its own or entrust a third party to do it,if the infringer undertakes the ecological restoration responsibility directly or if the infringer fails to perform the ecological restoration responsibility,and the responsible person will ultimately bear the restoration costs.The entrustment restoration system essentially transforms behavioral responsibility into economic responsibility,thereby providing a bottom-line guarantee for the development of ecological restoration.On the basis of combing and analyzing the existing literature,this paper clarifies its legal nature from the theoretical exploration,finds out the existing problems,and puts forward the optimization path to help the implementation of the system.Key words:civil code;ecological environment damage;ecological restoration;entrustment of damage restorationAnalysis and optimization of the entrustment system of ecological environment damage restoration in the Civil CodeLIU Qiming(Shaanxi University of Technology,Hanzhong 72300,China)2020年5月十三届人大三次会议审议通过的 中华人民共和国民法典（下称民法典），其第1234 条所确立的生态环境损害修复责任是此次民法典侵权责任编制定的亮点之一，其中规定了当侵权人在一定期限内未修复的，国家规定的机关或法律规定的组织可以自行或委托他人进行修复，所需费用由侵权人承担的代修复制度。该规定为环境行政主管机关以及法律所规定的环保组织赋予私法上的行为资格，从而为生态环境损害修复责任的履行提供了保障性规定，有助益于生态环境的保护以及被破坏生态的恢复。作为一项新确立的制度，在司法适用当中难免会出现一些问题，故需对其进行相应的探讨并予以优化。1生态环境损害修复责任代修复制度的理论探寻1.1 私法公法化传统私法与公法的严格区分导致法律体系过于僵化以至于无法解决当下社会出现的新问题。在生态环境侵权方面表现尤甚，同一污染行为不仅会造成私益的侵权，也会造成公益的生态侵害，前者通过侵权法予以救济，后者则通过环境法予以保护，若单纯选择一项路径予以解决会导致顾此失彼，造成另一方的利益受损。因此，为做到多方利益的衡平以及争议的解决，一方面需要在私法当中引入公法的管制性规范以保护公共利益，另一方面侵权法当中的私法规范通过追究行为人的侵权责任可及时地遏制生态环境损害继续进行1。在侵权责任编当收稿日期：2022-12-08 作者简介：刘启明（1999）男，硕士研究生。Vol.36 No.1202303第 36 卷 第 1 期202303HEILONGJIANG HUANJING TONGBAO黑 龙 江 环 境 通 报刘启明115第 1 期中规定生态修复责任不仅可以及时阻止侵权人继续破坏生态的不法行为，而且可及时对受损的生态环境予以修复。而代修复制度旨在当侵权人未履行或迟延履行其所应承担的修复责任时，为及时救济受损的生态环境，民法典赋予了国家规定的机关以及法律规定的组织主动开展或是委托他人开展修复工作的权利，构成了一种“公法性质、私法操作”的救济机制，从而铺设起了民法与环境法之间沟通的管道，体现出私法公法化的思潮。1.2 绿色原则绿色原则作为我国民法典的特色规定，其协调了经济发展与环境保护代关系以及代内公平与代际公平之间的关系，是生态文明建设在民法领域的体现，而作为规定民事法律行为后果的侵权责任编正是贯彻绿色原则的重要领域。侵权责任编将环境侵权的原因行为类型化为环境污染与生态破坏两类行为，从原侵权责任法仅规定环境污染责任，注重私益保护，忽视公益保护，扩展到带有公益属性的生态破坏责任，使得侵权责任编对于生态环境污染侵权救济的范围进一步扩大，通过规定生态修复责任实现了从原有的单纯向被侵权人的损害赔偿向生态环境修复的转化。厘清了生态修复与恢复原状之间的区别，使得生态修复成为一项可独立适用的法律责任。同时将生态修复责任置于环境侵权救济的首位，只有在无法修复的情况下才适用赔偿责任，杜绝了侵权人承担经济责任后，最终还是由行政机关以及环保组织对受损生态进行修复由社会对其行为买单的局面，从而使得环境侵权的规定更加契合“谁污染，谁治理，谁损害，谁赔偿”这一环境法立法宗旨。2生态环境损害修复责任代修复制度所存在的问题代修复责任适用的大前提是行为人违反相关法律规定造成了生态损害，且可修复。因生态损害修复本身带有的时效性特点，要求侵权人必须要及时开展修复工作，若在判决所确定的合理期间内侵权人怠于履行或不履行其修复责任，相关主体可自行或委托第三方开展修复工作。代修复程序的启动主体法条表述为国家规定的机关与法律规定的组织，虽未有相关规定对其加以明确，但依据体系解释可确定为环境行政主管机关、检察院以及符合法律规定的环保组织，而在这些主体当中检察院应当排除在外，原因在于作为司法机关其欠缺环境行政机关的专业性，且生态修复的周期过长若检察院参与其中会导致修复效果不佳以及司法资源浪费的后果。代修复制度本质上是将侵权人的行为责任转化为经济责任，因此当相关主体完成生态修复工作之后，侵权人应当承担修复中的支出。在代修复过程中存在以下问题需要加以探讨：2.1 代修复费用的管理使用问题代修复将侵权人的行为责任转化为经济责任无疑需要责任人在经济上有着相应的承担能力，当侵权人主体灭失或其经济实力无法承担相应的经济责任时，会导致法院判决沦为空判，最终还是由政府与社会为其违法行为买单。故需拓展修复资金的来源，以保证代修复工作的顺利进行。应当建立起生态修复基金，为代修复提供充足的资金保障。关于代修复费用的管理与使用在实践当中有以下4种做法：1）将代修复费用交由法院专门账户；2）代修复费用上缴国库；3）移交至地方专用财政账户；4）支付至专用资金账户。由此可见，在实务当中代修复费用无统一做法，缺乏规范，应做出统一规定。将资金交由法院管理会给法院带来资金的管理负担，造成司法资源的浪费。上缴国库或是移交至地方财政则由于资金使用法规的缺位会导致资金使用申请程序烦琐导致资金使用效率低下。交付至专用资金账户，虽能够做到专款专用，但是需要有效的监管以避免被挪作他用。故需出台相应政策对其做出统一规定2。2.2 代修复监督问题在实践当中生态修复的监督方式主要有法院监督与行政机关监督 2 种模式。法院在实务工作中为保证案件的有效执行形成了自己的监督模式，如江西法院探索出的由法院委托第三方进行修复，同时明确公益诉讼主体、行政部门负责监督修复资金的使用情况和生态的修复情况3。虽然法院所探索出的监督方式有着较高的可操作性，但是会有司法权越位于行政之嫌，且法院专业性不足以及生态修复具有长期性特点，司法机关监督可能会导致司法资源浪费与修复效果不佳的后果。而行政机关在监管方面有着更大的优势，无论是自行开展还是委托第三方修复，由于拥有着较强的专业性，且能够对修复工作进行长期的跟踪监管评估，行政监管也存在一些问题，因此需要探索出一套行政机关主导、公众参与的监督体系来保证修复工作的开展。2.3 第三方参与机制不完善当责任人未履行其修复责任时可将修复工作委托给他人进行。受委托的第三方进行有着专业性强、修复效率高的特点，且国家也出台了相应政策如 关于推行环境污染第三方治理代意见对环境修复产刘启明：民法典生态环境损害代修复制度探析与优化116第 36 卷业予以支持，同时积极选择第三方社会力量进行生态修复有利于环保产业发展，能够避免过度依赖行政机关导致公权力无序扩张与修复机制僵化的问题。由于委托第三方代为修复的方式处于萌芽阶段，需对该行业出台相应政策予以规范，明确行业准入、评价、退出机制以及第三方企业在修复工作当中的责任划分，同时实践中也存在着关于第三方修复企业的选任各地做法不一，也需对其予以明确。3生态环境损害修复代修复制度困境的解决路径3.1 设立生态修复基金我国生态修复基金现处于萌芽阶段，且大多以矿山、土壤修复为主。目前湖南出台了湖南省矿山生态修复基金管理办法，以专项基金的方式保障生态修复工作的开展，其中资金来源规定由采矿权人在银行专项账户中存入足额基金。而后编制 矿山生态修复保护方案，以此为依据核定计提生态修复基金总额以支持生态修复工作的开展，同时通过自然主管部门对修复方案进行审查、修复工作基金的使用予以监管对不履行修复责任的主体进行罚款，若严重者则协调相关部门予以公益诉讼进行兜底。从形式上看该规定更多带有保证金的特点而非基金。对于生态修复基金的设立，首先应构建起完整合理的资金体系，旨在于建立起综合性的生态修复基金，细化对于如矿山治理、流域补偿、土壤恢复等重点领域的资金使用流程，从而在经济上保障代修复工作的有序开展。其次则需扩展生态修复基金的来源，资金来源要呈现出多元化的特点，除了政府出资之外还应当包含其他社会主体如高污染企业的出资或是公益捐款，从而减轻政府财政负担，并通过市场化运作来确保资金充盈4。最后严格生态修复资金的使用，由自然主管机关以及环境组织共同对基金的使用予以审查，无论是行政机关还是委托第三方主体开展代修复工作时，做到基金仅用于生态修复工作，不得将其挪作他用。3.2 完善第三方参与机制规范第三方生态修复企业需在政府的主导下建立相应的产业政策，完善准入机制，以增进其行业规范性。建立评价机制，通过制定行业标准，以提升修复质量以及专业水平，同时对修复企业的技术与修复成果向社会予以公示，对成果优异的企业予以政策倾斜，以形成行业内部良性竞争。出台相应的法规以规范第三方修复企业的选任方式，明确国家规定