发放租房券缓解大城市新市民...论基础、国际经验与政策构想_龙婷玉.pdf

国际经济评论发放租房券缓解大城市新市民住房困难：理论基础、国际经验与政策构想*龙婷玉王瑞民新市民的住房保障直接影响到城市的活力与发展。源自美国的租房券，是住房短缺状况缓解后的租赁支持政策：通过发放住房消费券，让中低收入者搬进“基本体面”且可负担的住房。相比于住房实物补贴和现金补贴，租房券能更好地改善中低收入家庭的住房福利。在制度安排上，租房券补贴直接支付给房东，数额为家庭可负担的合理租金上限与公平市值租金间的差额，参与租房券计划的租赁房质量须符合特定的设计与安全标准。从政策效果看，租房券显著降低了参与家庭的住房负担，有利于改善其居住环境、分散贫困和提升人力资本。我们认为，将租房券引入中国的时机已经成熟。创造性地探索为符合条件的新市民发放租房券，有望更好地盘活存量房源、增加合意的租赁住房供应，提升租住品质。不妨率先在住房供过于求或总体平衡的城市试点发放租房券，住房总体短缺的城市可在增加租赁住房供应的基础上适当发放租房券。短期内可将用于住房实物补贴的存量资金转为租房券补贴，未来的增量补贴则应以租房券为主，从而实现住房补贴政策的渐进式结构性转变。各地租房券具体的申请资格、支付标准，应由地方政府根据各地实际情况来决定，还应加强租房券监测与评估，在实践中动态优化租房券政策。关键词：新市民 租房券 住房保障 政策构想住房市场化改革二十多年来，中国普遍的住房短缺状况已经显著缓解，但大龙婷玉系农业农村部农村经济研究中心助理研究员；王瑞民（通讯作者）系国务院发展研究中心市场经济研究所副研究员，Email：。*本文系国务院发展研究中心2021年度重点课题“租赁住房发展的重点、思路和政策研究”和国家社会科学基金重大项目“农民获得更多土地财产权益的体制机制创新研究的支持”（项目编号：17ZDA075）的阶段性研究成果；感谢国务院发展研究中心王微、任兴洲、邓郁松、包月阳等同仁的建设性意见，以及匿名审稿人的批评与建议。当然，文责自负。90发放租房券缓解大城市新市民住房困难：理论基础、国际经验与政策构想国际经济评论/2023 年/第 1 期城市的新市民1、青年人群体的住房困难问题仍然较为突出。保守估计，目前以农民工、新毕业大学生为主体的新市民租赁群体总规模达到1.6亿人。2租住是大城市新市民解决居住需求的低成本方案，但面临租金负担重、居住条件差、租赁关系不稳定等多重挑战。对很多年轻的新市民而言，收入中的租金占比超过了30%，甚至挤占了其他必要的生活开支。新市民中的农民工群体，大多居住在建筑工地、单位宿舍、棚户区、城市偏远郊区等地，居住环境较为恶劣3而且居住面积狭小，人均居住面积仅为城镇人均居住面积（39.8平方米）的一半左右。4住房租赁市场发展也极不规范，出租人往往倾向于和承租人签订短期合同，且出租人随意毁约、随意涨租金等现象屡见不鲜。上述问题可能带来严重的社会分割、贫困集聚等社会问题，制约新市民及其后代的人力资本积累，从而降低城市化质量，影响城市的长远发展。5针对新市民住房突出问题，中央的政策导向是发展保障性租赁住房。2021年7 月，国务院办公厅发布关于加快发展保障性租赁住房的意见（国办发202122号），明确提出住房保障体系以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体，加快发展保障性租赁住房，促进大城市住房突出问题的解决。从既有的政策实践来看，虽然存量租赁房源区位好、交通便利，更加有利于职住平衡，但促进保障性租赁住房发展的政策支持仍然主要集中于新建租赁住房，对盘活存量房源支持相对有限。较之在供给侧新建租赁住房，针对新市民的需求侧租赁补贴成本更低、效益更好，能够有效盘活存量房源，也把租赁的选择权赋予新市民，还可以有效降低1 新市民最初指代城市外来务工的农民工群体。2014年7月30日，李克强总理在国务院常务会上提出，对于长期居住在城市并有相对固定工作的农民工，要逐步让他们融为城市“新市民”，详见中国政府网，http:/ 王瑞民、邵挺、邓郁松、牛三元：“准确把握我国住房租赁群体的规模、特征和变化趋势”，国务院发展研究中心调查研究报告，2021年第101号（总第6166号）。3 王桂新、胡健：“城市农民工社会保障与市民化意愿”，人口学刊，2015年第6期。4 李伯华、宋月萍、齐嘉楠、唐丹、覃民：“中国流动人口生存发展状况报告基于重点地区流动人口监测试点调查”，人口研究，2010年第1期。5 郑思齐、曹洋：“农民工的住房问题：从经济增长与社会融合角度的研究”，广东社会科学，2009年第5期。91龙婷玉王瑞民International Economic Review后续管理等成本；以“券”的形式发放需求侧补贴，则能保障专款专用。源自美国的租房券，政策成本低、精准有效，是美国住房短缺总体缓解后的主要住房保障政策手段，可为中国探索新的住房保障模式，以政策支持撬动市场力量，缓解新市民群体住房困难、提升租住品质提供有益参考。本文其他部分安排如下。首先从租房券政策的演变史切入，阐明租房券是住房总体短缺缓解后的住房保障政策选择；其次探讨租房券的理论基础与作用机制，并与现金补贴、住房实物补贴进行比较；再次梳理租房券的发放对象、租房选择与补贴方式；从次以美国为例分析租房券的政策效果；最后，结合中国国情，提出了发放租房券缓解大城市新市民住房困难的初步政策构想，并对政策实施的若干关键问题进行了讨论。租房券是住房总体短缺状况显著缓解后的租赁支持政策早在 20 世纪 30 年代，全美房地产协会理事会便提议将租房券（HousingVouchers）作为政府补助低收入群体住房的政策工具选项。1但在经济大萧条背景下，应对危机是首要的政治经济任务，因为公共住房既可以为失业者提供住房，建造过程中还能创造大量就业，2建设公共住房成为最佳政策选项，租房券提议被搁置。直到1974年，租房券才正式成为美国住房政策的一部分。这是因为，40年间住房总体供求形势与公共住房状况均发生了重大而深刻的变化。一是住房短缺状况显著缓解。在住房总体短缺的情形下，发放租房券将主要推升租金而非增加租赁住房供应。经过第二次世界大战后大规模的住房建设，美国的住房短缺状况在20世纪70年代已经显著缓解。仅19631973年，美国新建住宅达到2000万套，超过以往任何一个10年。无论是私人住宅的新开工量，还是销售量，均在1972年达到第二次世界大战后的阶段性峰值（见图1）。住房供应状况从供不应求到总体平衡的根本性改观，为住房保障从“补砖头”向“补人头”转变提供了现实可行性。1 Orlebeke C.J.,“The Evolution of LowIncome Housing Policy,1949 to 1999”,Housing Policy Debate,11(2):489-520,2000.2 1933年，美国有1500万人失业，其中三分之一来自建筑行业。92发放租房券缓解大城市新市民住房困难：理论基础、国际经验与政策构想国际经济评论/2023 年/第 1 期图1 19592019年美国私人住宅开工量与销售量（单位：千套）数据来源：Wind。二是公共住房面临诸多社会问题的困扰。于居民家庭而言，“千金买房、万金买邻”，邻里效应对家庭收入1、居民心理健康2、子女教育3等方面都有显著影响，从而影响了生活水平和生活质量。于住房市场而言，公共住房大量建设，不仅成本高，还对私人住房市场产生显著的挤出效应。4于社会而言，低收入人群的集中居住，导致公共住房社区成为城市中新的“贫民窟”，较之其他社区，公共住房的贫困集中度和贫困率持续上升。5在此背景下，旨在提供更多居住选择，以增加低收入人群流动性来分散贫困、增加发展机会的租房券计划应运而生。1974年，美国第一个租房券计划当时称为租赁凭证（Rental Certificate）出台。租房券本质上是一种住房消费券，持有者可在能够提供充足教育、就业和其他机会的社区中选择合意的住1 解垩、宋颜群：“收入的社区邻里效应研究”，经济管理，2021年第6期。2 邱婴芝、陈宏胜、李志刚、王若宇、刘晔、覃小菲：“基于邻里效应视角的城市居民心理健康影响因素研究以广州市为例”，地理科学进展，2019年第2期。3 余丽甜、詹宇波：“家庭教育支出存在邻里效应吗?”，财经研究，2018年第8期。4 Lee C.I.,“Does Provision of Public Rental Housing Crowd out Private Housing Investment?A Panel VarApproach”,Journal of Housing Economics,16(1):1-20,2007;刘斌：“经济适用房存在挤出效应吗?基于中国35个大中城市的面板数据”，经济管理，2014年第10期。5Holloway S.R.,Bryan D.,Chabot R.,Rogers D.M.and Rulli J.,“Exploring the Effect of Public Housingon the Concentration of Poverty in Columbus,Ohio”,Urban Affairs Review,33(6):767-789,1998;Carter W.H.,Schill M.H.and Wachter S.M.,“Polarisation,Public Housing and Racial Minorities in US Cities”,UrbanStudies(Routledge),35(10):1889-1911,1998.93龙婷玉王瑞民International Economic Review房。1需要说明的是，早在20世纪 60年代，美国公共住房当局就曾以市场价租赁私人房屋再以较低价格转租给有资格享受公共住房者，差额由政府补贴。但与租房券相比，低收入群体的居住选择权利尚未得到充分保障。为充分考察租房券的实际效果与可能的政策影响，美国联邦政府开展了名为“住房津贴计划”（EHAP）的社会科学试验来评估政策效果。该计划为12个城市的租户提供了总计1.75亿美元的租房消费券。“海量的数据、精心的设计以及一丝不苟的分析团队”使得对住房津贴的可行性争论得以解决。随后，租房券条款经历了多轮修改，使用范围不断扩大。1987年，允许租房券持有者在大都市地区的任意区域使用；到1999年，使用范围进一步扩大为美国的任意区域。2目前，租房券已经被广泛接受，并被认为是效果最佳、最具成本效益的租赁住房补贴形式。3从美国租房券的发展史来看，住房补贴策略的选择与住房市场的供求关系密切相关。当住房市场供不应求时，对供给侧进行补贴有利于增加就业和缓解住房短缺的情况，需求侧补贴则易引致房价不合理上涨；当住房市场供求相对平衡时，转向对需求侧进行补贴，解决低收入家庭的住房困难。换言之，随着住房供不应求情况的改善，住房模式将从偏重供给侧的“大众模式”转向偏重需求侧特定群体的“剩余模式”，4“政府市场”的互动关系在住房供应方式上将发生相应的动态变化。5不仅美国，其他大多数西方国家在住房政策选择上也普遍出现了类似转变，政府建造公共住房的热情开始冷却，同时减少了对建房的贷款和利率等补贴。6近几十年来，经济合作与发展组织（OECD）国家对供给侧住房开发的公共投资呈现下降态势，而住房补贴（住房津贴及租金补贴）支出基本保持稳定（见图2），反映出上述补贴策略的结构性转变。1Williamson A.R.,Smith M.T.and Strambi-Kramer M.,“Housing Choice Vouchers,the Low-IncomeHousing Tax Credit,and the Federal Poverty Deconcentration Goal”,Urban Affairs Review,45(1):119-132,2009.2Lens M.C.,Ellen I.G.and ORegan K.,“Do Vouchers Help Low-Income Households Live in Sa