发达经济体青年农民培育政策及启示_肖舒苑.pdf

-80 -【农民问题】农业经济 2023/2发达经济体青年农民培育政策及启示*肖舒苑1 易川琪2 张梅2 摘 要：乡村振兴，人才是关键。在当前农业劳动力老龄化、农村空心化背景下，应着力于促进青年人才从服务城市发展向服务农村社会经济管理转变。欧盟、美国及日本分别形成了以促进城市地区或二、三产业的青年人才下乡、帮助新进青年农户扫清成长阻碍以及提高现有青年农民农业活动素质水平为特点的完整的青年农民培育体系，取得了良好的经济与社会效益。我国可依托于健全的长效激励、保障机制，放开的户籍制度，完善的认定认证程序，专门的官方机构以及涵盖内容广泛的教育培训体系，全方位培育青年农民。关键词：发达经济体；青年农民；培育政策；乡村振兴；激励机制一、引言自乡村振兴战略实施以来，人才振兴的重要性被提到了新的高度。2021 年初，中共中央、国务院印发了关于加快推进乡村人才振兴的意见，提出到 2025 年乡村振兴基本形成各类人才支持服务乡村的格局。然而，农业农村现代化发展的进一步深化却面临着农业人口老龄化及农村空心化等现存问题的制约。据第三次全国农业普查主要数据显示，2016 年全国农业生产经营人员中，55 岁、36-54 岁、35 岁以下从业人员占比分别为 33.6%、47.3%和 19.2%。2020 年中国农村发展报告则预计，到 2025 年乡村 60 岁以上人口比例将达 25.3%。这不仅不利于先进的农业生产技术和经营模式的广泛传播，也限制了农业农村现代化的发展。与传统农民相比，青年农民有着更活跃的思维、更高的学习能力和更强的创造能力。青年农民不仅在第一产业意义上的农业生产经营活动中起着引领带动作用，还是当前大量涌现的农业新业态中的活跃主体1。青年农民规模的壮大、农业活动素质水平的提高，有利于激发农业内生发展动力，优化农村自我发展能力，是乡村振兴必须依托的主体。一些发达经济体国家和地区也十分重视青年农民在农业农村发展中所起的作用，最早于二十世纪初就相继在各类农业政策中引入青年农民培育政策，且经过多年改革渐趋健全完善。其中，欧盟政策着力于促进农业产业外的青年人才下乡返乡，美国政策重点在于帮助新进青年农户破除初始发展阶段的障碍，日本政策则更偏向于提高现存青年农民的职业化程度，在青年农民培育方面形成了不同的国家特色。目前国内关于乡村人才振兴的研究多集中在如何建设管理型人才队伍、如何推动科技型人才服务农业生产方面，而缺少对如何激励并培育青年人才下乡返乡的深入探讨，更缺少对发达经济体有效青年农民培育政策的学习。还应看到，我国青年农民培育还尚未有健全完善的政策体系以作支撑。在把握我国“三农”发展现状以及乡村人才振兴战略现实需求的基础上，梳理欧、美、日三大发达经济体的青年农民培育政策，借鉴有益经验，对我国探索乡村人才振兴的可行路径、推动农业农村的整体发展有着重要的理论价值和实践意义。二、发达经济体青年农民培育政策（一）欧盟的青年农民援助政策欧盟对青年农民的培育，主要包含在共同农业政策（Common Agricultural Program，下文简称 CAP）之中。欧盟各国农业的规模化经营已取得长足发展，但农业产业对青年人才的吸引力却仍低于其他产业。CAP 中提到，要提高青年农民进入农业部门的可能性，必须要改善乡村和其他农业生产地区的外部发展环境。欧盟 CAP 第二支柱“农村发展”下的援助政策为青年农民提供了多渠道的资金来源和多样化的发展机会，并形成可持续的农业支持机制。2014-2020 年度青年农民援助政策主要体现在 CAP 第二支柱下的优先事项“提升农业农村竞争力，促进农业可持续发展”下所包含的焦点领域“促进职业农民进入农业部门和农民的代际更新”中，而 2021-2027 年度 CAP 则对这类政策做出了相应的扩充。具体措施如下：1.为青年农民创造有利的就业、创业条件。帮助青年农民获取生产资料以缓解初始发展阶段所承担的现金流压力，是推动青年农民顺利地开展农业事业的关键。首先，CAP 基金项目：黑龙江省教改工程项目“双一流 背景下农林经济管理本科研究型学习教学模式研究”（SJGY20200079）。本文通讯作者：张梅-81 -【农民问题】农业经济 2023/2第二支柱下的具体条款规定，自 2015 年起，所有进入农业领域积极从事农业生产经营活动的青年农民有机会通过第二支柱下的创业启动援助计划获得增补的补助款。其次，CAP第二支柱下的农场和产业发展措施（Farm and Industrial Development Measures）还制定了商业援助计划为青年农民提供创业援助，补助款最多可达到 7 万欧元（欧盟农业农村发展总局（EU Directorate General for Agriculture and Rural Development），2015）。该措施还为青年农民进行固定资产投资支持，支持率高达 20%。这类补贴的发放前提是要求青年农民提交可行的商业计划书，并通过相关部门审核，减少钻政策空子行为，避免产生无谓的财政损失。在2014-2020 年期间，CAP 向欧盟各国共 17 万名青年农民和6 万农村企业家提供了创业援助。另外，新一轮 CAP 还在第二支柱下增设了“创业计划”和“农场成功计划”等。这类计划旨在在有限的时间内优先向青年农民提供公有土地，以解决其难以从其他个体处获得私有土地的问题2。2.为青年农民提供公益性的基本服务。要保障青年农民农业事业的接续发展，必须要破除其农业实践经验不足、专业知识储备不够等因素的限制。CAP 设立了多项公益性基本服务，以满足青年农民在发展中的非物质需求：（1）为首次创业的青年农民提供向专业农业咨询服务机构寻求建议的机会3，督促各农业社会化服务组织向青年农民提供低价甚至免费的知识服务，优化青年农民的近期发展计划和远期战略规划。（2）为即将继承家庭农场的青年农民提供初始独立决策阶段所需的指导服务，以促进新旧农民间代际更新的顺利进行。在 2014-2020 年期间，CAP 向欧盟各国农民和农村企业家提供了共140万次的个性化咨询和指导服务。实际上，整体的农村发展项目还加大了对农村地区基本服务的财政资助力度，2014-2020 年度 CAP 设定了至少 996 亿欧元的预算总额来支撑 118 个农村发展项目。根据欧盟委员会的估计，这期间大约 18 万名青年农民将因这些项目受益。（二）美国的新进青年农户支持政策美国对青年农民的培育，往往与对新进农户（Beginning Farmers and Ranchers，下文简称 BFRs）的培育并行，BFRs 指的是开始农业活动时间不超过十年的农户。当前美国农业劳动力数量占该国总劳动力数量的比重仅20%左右，这使得在一些暂时无法实现农业生产机械化和经营规模化的地区或农产品生产链上，将产生明显的用工缺口。为解决这一问题，美国在制定历年农业法案时增加了大量鼓励青年农户进入的扶持政策以及培育政策。具体措施如下：1.拓宽新进青年农户获取土地的途径。新进青年农户在初始发展阶段只能通过有限的公开市场渠道购买和租赁土地，面临着开展农业事业的第一道门槛：用地难。促进土地在新老农户之间的代际转移是拓宽新进青年获取土地资源的核心，2008 年美国农业法案建立了与环境保护计划（Conservation Reserve Programs，下文简称 CRP）相匹配的过渡激励计划（Transition Incentive Programs，下文简称 TIP）。据 CRP 规定，土地所有者可自愿将环境敏感型耕地退役 10-15 年恢复地力，以获取相应的补贴。而 TIP则规定，若退休 CRP 参与者在退役期满后将耕地转让给从事可持续发展实践的新进青年农户，将有资格获得最长两年的额外补偿。这类举措不仅能保障耕地的长期可持续利用，还可帮助新进青年农户通过官方途径以较低的成本获取优质的土地。2008 年美国农业法案为 TIP 拨款 2500 万美元，2014 年农业法案增加拨款至 3300 万美元。受此影响，2007年-2016 年期间，可报名参与 CRP 的耕地面积上限减少了1300 万英亩，必然有更多恢复地力的耕地经由新进青年农户重新投入农业生产。2.设立新进青年农户专项发展补贴、贷款和降息免息条款。新进青年农户往往缺少足够的起步资金，也不持有可做抵押物以获取信用贷款的高价值资产，后续的投资和经营等基本财务活动受到限制。2008 年农业法案开始面向新进农户开设个人发展账户，为新进农户提供参加配套资金储蓄账户的机会。新进农户在个人发展账户中进行储蓄时可以得到等量或高于其储蓄额的资助配额，但账户中的资金只能用于完成参加教育培训、启动小型经营项目等特定的目标。这类举措在鼓励新进农户储蓄、提高规避风险的能力的同时，推动了新进青年农户参加专业农学课程、进行特定农机设备的购买和使用，加快其成长速度。美国农业部下的农业服务局（Farm Service Agency）会在每一财政年度向无法获取商业信贷的新进农户提供直接和担保贷款以及经营贷款，以起到“兜底”的保障作用。2014 年农业法案取消了青年经营贷款（Operating Loan to Youth，下文简称OLY）条款中“借款人必须是居住在农村的年轻人”这一限制，打破了地域对新进青年农户以及农业整体发展的限制，还提道：第一、如果年轻借款人因不可控原因而无法及时偿还贷款，相关部门可根据实际情况给予借款人债务豁免；第二、对于申请贷款以支付教育费用的年轻借款人，不得因其拖欠债款或获得债务豁免而失去从联邦政府处再次获得贷款和担保的资格。这类举措减轻了新进青年农户的偿债压力，并为其专心接受农业教育培训提供了保障。3.搭建新进青年农户资源整合平台。新进青年农户的社会资本必然表现出一定的非农性质，对其农业事业的帮助微乎其微。必须要搭建起青年劳动力在农业部门的发展平台，-82 -【农民问题】农业经济 2023/2对新进青年农户培育的相关工作做整体的统筹安排。首先，2008 年农业法案通过其下的新进农户发展计划（Beginning Farmers and Ranchers Development Programs，下文简称 BFRDP）设立了全新的外联和宣传办公室，并于 2014 年正式设立了退伍军人农业联络处。这类部门不仅致力于向青年和退伍军人提供参与各类农业生产和经营知识培育项目的机会，提高农业创业能力，还将与农业企业合作以创造就业岗位等，鼓励青壮年劳动力进入农业部门并实现长期发展。2018 年的 BFRDP 更提出，以“学徒制”“在职培训计划”和“教育计划”为依托向退伍军人提供农业技能培训等。（三）日本的青年农民职业化教育日本主要以完善的职业化农民培育体系为依托培育青年农民。有限的人均耕地面积、高度的农户兼业化及相应的耕地撂荒现象，导致日本农业生产效率增长速度缓慢，重要农产品自给率有所下降，甚至于 2016 年下降至 38%，并连续处于历史低位。要改善这一局面，必须要加大精细农业的发展力度，更要加深青年农民的职业化程度4。日本的青年农民职业化培育政策体系培养出了大批的青年专修农业人才，青年农民对农业重要性的认知不断深化，实际生产经营活动的效率有所提升，农业产业整体效益得到了显著的改善。具体措施如下：1.促进对青年农民的职业认定认证。日本政府自 1993年开始实施“认定农业者制度”，旨在建立强有力的全职农民激励机制，并优化财政支农资金的分配结构与专项扶持方案的规划，其中包含针对青年农民的条款。首先，提交生产经营计划且通过审核的 45 岁以下的“认定务农者”，在收入尚不稳定的研修或初始活动阶段，可持续两到五年每年获得最多 150 万日元的“青年务农给付金”。其次，一经注册成为“认定务农者”，可享受各种政策性补贴以及优惠：第一、为注册农户购买和强化基础设施提供利息补助，帮助青年农民获取大型农用现代化机械设备；第二、指定农业委员会，基于农地法、农地改良法，面向注册农户开展农地调整支援，通过农用地的集聚利用实现青年农民的规模化经营；第三、向达到一定经营规模的注册农户提供税收优