对金融支持湿地有五点建议_陈心曦.pdf

2 0 2 3.0 3观 点O P IN IO N S对金融支持湿地有五点建议陈心曦姚靖然白韫雯日前，联合国 生物多样性公约 第十五次缔 约 方 大 会（COP15）第 二 阶 段 会 议 顺 利 闭幕。会议达成了历史性成果文件“昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架”（以下简称框架）。这个框架旨在针对人类站在保护生物多样性和实现可持续发展的十字路口、推动全球在 2020 后扭转生物多样性丧失及生态系统退化而制定的关键行动纲领。同时，框架确立了“3030 目标”，即到 2030 年保护全球至少 30%的陆地和海洋。湿地生态系统属于水域生态系统，是自然生态系统的重要组成部分，也是生物多样性保护的优先区域之一。未来，加强湿地的保护与修复也必将成为落实框架行动目标、推动实现到 2050 年 人 与 自 然 和 谐 共 生 的 重 要 着 力 点之一。加强湿地保护与修复的重要性湿地是“地球之肾”，对于维持生物多样性、涵养水源、净化水质、应对气候变化、抵御灾害、提供可持续生计等各个方面具有深远意义。湿地为人类经济社会发展和文明进步提供重要的物质和环境基础。全球超过 40%的物种依赖湿地繁衍生息，湿地以其丰富的陆生和水生生物多样性资源，形成了其他任何单一生态 系 统 都 无 法 比 拟 的“物 种 基 因 库”和 独 特生境。当前，全球湿地退化形势依然严峻，许多国家的湿地生态系统正因人口增长和经济快速发展的双重压力而不断退化。湿地公约 秘书处发布的 全球湿地展望（2018）显示，上世纪 70 年代以来，受土地利用变化、自然资源过度开发、污染加剧等因素影响，全球湿地面积减少了 35%。湿地减少速率是陆地森林生态系统的 3 倍，尚存湿地的质量也由于排涝、污染、入侵物种、气候变化等影响而不断下降。因此，加强全球湿地生态系统的保护与修复刻不容缓。湿地公约发展概况随着全球环境治理进程的不断加快，国际社会不断增强对湿地生态系统保护的重视与行动。湿地公约 缔结于 1971年，全称 关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约，又称 拉姆萨尔公约，是全球第一个政府间多边环境公约。湿地公约 致力于保护和合理利用全球湿地生态系统，促进人类可持续发展，至今已有包括中国在内的 172个缔约国加入。2022年 11月，湿地公约 第十四届缔约方大会（COP14）在“国际湿地城市”武汉设主会场举行，会议达成 武汉宣言 和 2025-2030年全球湿地保护战略框架，共通过 21 项决议。其中，中国提议的 设立国际红树林中心 将湿地保护和修复恢复纳入国家可持续发展战5 2总第3 3 9期n v i r o n me n t a lc o n o myE略 加强小微湿地保护和管理 等 3 项决议得到各方一致支持。中国作为主席国，推动大会取得了丰硕成果，为全球湿地保护凝聚共识、汇聚力量。中国湿地保护修复的成就与展望我国于 1992 年加入 湿地公约。履约 30年以来，我国湿地保护和履约工作取得了历史性成就，形成了具有中国特色的湿地保护之路。我国累计实施湿地保护修复项目 3400 多个，湿地面积达 5635万公顷，13个城市入选 湿地公约 认证的“国际湿地城市”，数量居世界第一。我国湿地保护的成功经验可总结为如下 3方面。一是不断健全湿地保护的顶层设计。我国陆续颁布湿地保护的根本性大法 中华人民共和国湿地保护法，以及 湿地保护修复制度方案 湿地保护管理规定 等法律法规和部门规章，建立了系统全面的湿地保护修复法律体系。二是不断完善湿地保护管理体系。我国建立了湿地分级分类管理体系，现有国际重要湿地 64 处、国家重要湿地 29 处、省级重要湿地1021 处，设立国家湿地公园 901 处。三是推动湿地发展成为群众共享的绿色空间。保护湿地在中国已成为社会共识，目前约 90%的国家湿地公园向公众免费开放。5 32 0 2 3.0 3观 点O P IN IO N S党的二十大报告明确提出，加快实施重要生态系统保护和修复重大工程、推行草原森林河流湖泊湿地休养生息。未来，我国将依据湿地公约 和 武汉宣言，从科学有序推进三江源和黄河口等湿地类型国家公园建设等方面，加强生态系统的原真性和完整性保护，持续推动湿地保护高质量发展。力争到 2025年，湿地保护率提高到 55%，新增国际重要湿地 20处、国家重要湿地 50 处。到 2030 年，湿地保护高质量发展格局初步建立，湿地生态系统功能和生物多样性保护明显改善。中国湿地保护修复的主要资金来源目前，我国湿地保护修复项目大多以公共财政支持为主。近年来，国家陆续颁布一系列政策和指引，鼓励社会资本参与湿地保护修复，助力生态产品价值实现。本文通过政策梳理，初步识别了以下 3类金融支持湿地保护修复项目的资金来源与政策指引。一是不断加大中央财政投入。20182022年，中央财政累计安排湿地保护相关资金近 92亿元。2022年，中央财政安排湿地保护相关资金 20亿元，资金规模是 2012年的 10倍。二是发挥绿色金融的政策撬动作用。绿色信贷统计制度 绿色产业指导目录（2019年版）绿色债券支持项目目录（2021 版）已明确将湿地自然保护区建设及生态示范工程、国家湿地公园保护性运营、湿地保护恢复等项目和活动列为支持对象，为引导资金流向湿地保护修复领域奠定了良好基础。三是鼓励、引导和规范社会资本积极参与湿地保护修复。2021 年，国务院办公厅颁布关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见，从规划管控、产权激励、资源利用、财税支持、金融扶持等五大方面提出鼓励和支持融资模式政府拨款公私合营政府和社会资本合作模式（PPP，Public-Private Partnership）建设-经营-转让模式（BOT，Build-Operate-Transfer）授权-建设-运营模式（ABO，Authorize-Build-Operate）资产支持证券化（ABS，Asset-BackedSecuritization）资金来源政府财政拨款、政府发行债券、政策性信贷政府与私人组建项目公司，引入社会资本，联合出资企业进行融资并开展项目建设和经营，最终将项目转让给政府政府履行监管考核职责，向授权单位支付运营费用在资本市场发行债券，募集资金案例宜兴市水生态湿地项目、绵蔓河沿河湿地综合经济带项目、苍海国家湿地公园建设项目白云湖国家湿地公园建设项目南京秦淮河湿地公园建设项目宁乡市沩东新城片区曾家河文旅片区合作开发项目杭州西溪国家湿地公园建设项目：长城-杭州西溪投资资产支持专项计划表1：金融支持湿地保护修复的主要融资模式5 4总第3 3 9期n v i r o n me n t a lc o n o myE社会资本参与生态保护修复的政策措施。此外，国家湿地公园管理办法（试行）还鼓励多元的湿地公园投资主体采用合资、合作、股份制等运作方式，并通过实行“谁投资、谁经营、谁受益”的建设管理机制促进湿地公园的建设。基于此，部分省份也因地制宜地颁布了湿地公园管理办法，如 海南省湿地公园管理办法 重庆市湿地公园管理办法 等，旨在为湿地公园建设注入金融活力。国内外金融支持湿地保护修复的主要模式本文通过文献梳理与案例分析，初步总结了金融支持湿地保护修复的主要融资主体与模式。目前，湿地保护修复类项目的融资主体包括中央政府、地方政府、个人投资者和外国投资者等。中央及地方政府通常采用政府拨款的单一融资模式，个人及外国投资者通常采用公私合营的混合融资模式。例如，政府和社会资本合作（PPP）、建设-经营-转让（BOT）、授权-建设-运营（ABO）和资产支持证券化（ABS）等模式。其中，PPP 模式的应用最为广泛。在实践中，PPP 模式与 BOT 模式还衍生出私人融资活动（PFI）模式。近些年兴起的 ABS模式也因其收益率高和投资组合多元等优势，被广泛应用于公共项目建设融资。从优势来看，公私合营、多方参与的混合融资模式具有风险分散、资金成本低等多重优势。其不但可以为政府缓解财政负担，还可通过项目团队的高效运营，提高工程管理效率。目前，混合融资模式逐渐被广泛应用于大型生态项目的建设当中。（如表 1所示）金融支持我国湿地保护修复典型案例为推动金融支持湿地保护与修复，助力生态产品价值实现，各地结合当地生态环境禀赋与发展条件，因地制宜地开展了多元化的有益创新与实践。浙江德清下渚湖湿地案例浙江德清下渚湖国家湿地公园（以下简称下渚湖湿地）案例的亮点是积极推动政府、金融机构与企业的多方参与，形成“湿地培育-碳汇收储-平台交易-收益反哺”的生态富民新机制，并积极探索“湿地碳汇+生态环境司法修复”的创新机制，逐渐形成具有德清特色的生态固碳和生态补偿模式。下渚湖湿地位于浙江省湖州市，总面积 36平方千米，是江南地区最大的天然湿地，生物多样性丰富，包括被誉为植物中的“大熊猫”的野生大豆、被誉为鸟类中的“大熊猫”的朱鹮在内的 800多种动植物在此繁衍生息。德清农商银行首创湿地碳汇金融“PTD”闭环体系，并将计量方法内嵌到 PTD 系统内，创新推出四款湿地碳汇系列贷款，形成全封闭内循环金融支持体系。在碳汇生产端，为村集体发放 1,08 亿元的湿地碳汇无忧贷，支持湿地生态修复和景区改造升级，统筹推进生物多样性保护，提升湿地内土壤碳库、水体碳库和植被碳库的固碳能力；为农户发放湿地碳汇共富贷，支持因湿地“退渔还耕”的农户转型、对合理利用湿地资源的经济活动加大信贷支持。在收储交易端，发放两山贷，支持德清两山合作社收储碳汇并交易给高碳排放企业、开展资源整合等项目推进。在企业需求端，为积极参与减排的高碳企业定制专属信贷产品，支持购买湿地碳汇的高碳企业低碳转型。通过应用这一系列产品，下渚湖湿地已累计修复湿地水质植被面积 2250亩，固碳增汇新品种新技术应用面积 2960 亩以上。到2025年，预计可新增湿地碳汇 3万吨，湿地碳汇生产潜力巨大，具有显著的生态效益。这些新增碳汇如按每吨碳汇均价 43元计算，可为农户增收 129万元，产生良好的经济效益。此外，德清县还与湖州南太湖新区人民法5 52 0 2 3.0 3观 点O P IN IO N S院签约共建“湿地碳汇公益修复基金”项目，探索引入“湿地碳汇+生态环境司法修复”机制。在南太湖新区法院在审判破坏生态环境刑事或刑事附带民事公益诉讼案件的过程中，被告人自愿以认购湿地碳汇的方式履行修复生态环境义务，碳汇认购费用将用于增加湿地碳汇的保护活动。这种机制有机延伸了以往责令行为人通过补植复绿等途径直接参与生态环境修复的裁决执行方式，为保育湿地碳汇增加了资金来源。德清县还通过建立绿色金融支持生物多样性实践基地的方式，按照与湿地碳汇公益修复基金 1：1 的出资比例，增加湿地碳汇修复资金来源，加大湿地碳汇培育保护力度。下渚湖湿地在充分保护自然资源的前提下，实现了生态与社会经济效益的多重丰收。江苏盐城湿地案例盐城湿地案例的亮点是积极利用拓展国内商业性金融机构、国际开发性金融的融资渠道，形成多元化的湿地保护与修复融资格局。盐城湿地位于江苏省盐城市，总面积 7600平方千米，拥有丰富的珍稀野生动植物资源。2020 年，江苏银行作为全国签署了赤道银行的9家金融机构之一，牵头组建银团贷款，联合南京银行为盐城黄海湿地保护修复项目提供 8年期限项目贷款 7 亿元，还款来源主要是海域使用权租赁收入与景区门票收入。2021 年 3 月，同为赤道银行的兴业银行为盐城大纵湖生态农业项目授信 2 亿元，项目还款来源主要是项目建成后高标准农田里种养的水稻和螃蟹的销售收入。2022 年 8 月 30 日，兴业银行与农业开发公司合作，投放 1000万元的全国首笔基于自然的湿地生态修复蓝色碳汇贷。蓝色碳汇贷以湿地的远期碳排放收益权作为有效质押品，将贷款用以修复湿地生态和培育高碳汇作物，实现碳资产保值增值，在衍生经济价值的同时还能为鸟类提供食物与栖息地，实现生态价值。同时，盐城湿地项目积极开拓国际开发性金融资源。2011 年，其湿地保护项目共获得全球环境基金捐赠 225 万元，资金用以提升湿地保护科研与项目管理能力。同年 12 月，获亚洲开发银行批准的低成本