对宁夏地区PPP模式下公路建设项目监管工作的思考_倪静哲.pdf

运输经理世界运输经济与管理0引言近十年来，宁夏回族自治区公路建设经历了高速发展阶段。截至 2020 年底，通车总里程由 2010 年的2.25 万 km 增加到 3.69 万 km，增加逾 1.44 万 km（其中 高 速 公 路 总 里 程 达 1946km，较 2010 年 增 加 近800km）。整体融资格局以“国家投资引导、信贷资金支撑，地方自筹补充”路线为主。其中，高速公路作为交通运输基础设施的重要组成部分，资本需求量大、建设运营管理周期长、社会服务功能突出，遇到了融资方式单一、政府负债压力较大的发展瓶颈。按 照 中 共 中 央、国 务 院 持 续 深 化 交 通 投 融 资 改革，完善政府主导、分级负责、多元筹资、风险可控的资金保障和运行管理体制的要求1，交通运输部门积极响应国家号召，努力拓宽高速公路投融资渠道，因地制宜推动 PPP 模式落地实施，目前全区在建 3 条高速公路均通过 PPP 模式实施建设。1PPP 模式公路建设项目开展情况PPP 模式是采用政府和社会资本合作进行公共基础设施建设的运作模式,是一种集融资、管理、治理为一体的公共部门与私人部门的契约关系，具有利益共享、风险共担、绩效评价等特征2。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。采用 PPP 模式开展公路建设，如何促进项目公司切实履行建设单位主体责任，确保工程质量、进度、安全等制度有效落实，成为现阶段亟须解决的问题。丁国峰、丁燕香3认为，目前 PPP 模式下的地方公路建设，仍然存在着统一立法缺位、相关法律法规不完善、现行的 PPP 模式法规与当前法律冲突、行政监管不够有力等一系列问题。崔丽娜4应用文献研究法、定性分析法等方法，对某高速公路 PPP 项目进行研究分析，认为 PPP 项目政府监管的核心是政府和社会资本的平衡博弈，当前仍然存在法律建设不完善、重审批轻过程监督、行政监管风险意识不足等问题。综上分析，对采用 PPP 模式建设的公路项目，虽然仍按照政府监督、法人管理、社会监理、企业自检的四级质量保证体系运行，但由于投资人成分的多元化，出现了一些新情况。2存在的问题及原因分析PPP 模式下的公路建设项目，在控制建设费用、减轻财政负担、提高项目投资效率、合理分配风险等方面具有一定的优势。但在处理政府与社会资本之间、项目法人与其他参建单位之间的关系上，较以往模式下的项目监管出现了许多新问题。2.1 建设管理方面在项目施工及前期运营阶段，项目的预期收益不高，导致有的投资人重点考虑建设期利润最大化。公路建设项目投资大多采用概算控制，行政监管部门在项目实施过程阶段重点考虑的是工程安全可控、质量耐久等全寿命周期要素，社会资本方则更多偏向于考虑经济效益。在这种认知的影响下，项目法人试图通过设计变更、方案调整等方式缩减前期投资。2.1.1管理定位偏离项目公司与联合体成员的各施工单位大多存在对宁夏地区PPP模式下公路建设项目监管工作的思考倪静哲（宁夏回族自治区交通运输厅，宁夏 银川 750011）摘 要：采用PPP模式开展公路建设项目，可有效缓解地方政府资金不足，为地方经济发展注入新动力。为进一步推动PPP模式在公路建设项目中的应用，结合某公路建设项目案例，剖析PPP模式下项目监管工作存在的问题及原因，并提出相应的意见建议，为PPP模式在宁夏地区的健康发展提供一定参考。关键词：PPP模式；公路建设；项目监管中图分类号：U415文献标识码：A41运输经理世界运输经济与管理同一母公司、母子公司等关联关系，使得过程管理中，出现项目公司的质量、安全、建设程序等执行不到位的情况和“不敢管、不能管、不想管”的现象，一定程度上减弱了项目公司在建设期的管理力度。2.1.2管理体制不畅项目公司为了加强对施工的管理，往往成立施工总承包部开展施工过程的组织协调。但为节约人力资源成本，总承包部的部分管理人员同时兼任建设单位管理职务，工作体制不畅给管理效果带来负面影响。如在计量支付过程中，原本“施工方自检、监理方签证、建设方确认”的流程，却让监理单位成了名副其实的“夹心饼干”。2.1.3管理能力不足较传统建设项目，社会资本方选派的项目管理团队管理人员大多随着项目公司的组建从各社会投资人中抽调而来。从负责具体施工管理的人员转变为负责全面管理的项目业主，由于思想认识不全面、角色转换不及时，存在法律法规理解不到位、基本建设程序执行不完善的情况。加之建设管理团队是临时性组建，管理磨合期长，管理效率总体偏低。2.1.4环境适应迟钝宁夏地区为了营造良好的营商环境，公路建设市场充分开放，在公平、公正、公开的市场环境下，吸引了大量区外社会资本进入，组建的项目公司其管理人员多来自区外单位，存在一定程度的“水土不服”。比如与项目沿线地方政府及相关单位的沟通协调能力较弱，在项目用地报批、征地拆迁等工作中主动性不高、积极性不强，过多依赖政府出资人代表等。2.2 设计管理方面设计质量是工程的灵魂。建设期就是根据设计文件，全面实现最初设计意图的过程。按照现行的法律法规，PPP 模式下设计管理工作的初步设计阶段由行政主管部门负责，施工图设计阶段至特许经营合同期满由建设单位负责，由此而产生了以下问题。2.2.1工程设计理念延续性不足由于项目的初步设计与 PPP 项目的报批工作同步进行，通过公开招标产生的初步设计单位与施工图设计单位未必相同，即便是遵守共同的设计规范，但存 在 着 不 同 的 设 计 思 路，一 定 程 度 上 影 响 了 设 计成果。2.2.2预算投资管理自由度增大在施工图设计阶段对线位等进行较大幅度的调整，会给建设期土地报批增加难度，也会导致概算与预算差距的变化。由于项目的投资是以概算进行控制，建设单位更易接受“不超过工程概算进行建设期投资控制”的思维，工程概算投资调整的主观意愿随之增强。2.2.3设计施工之间连续性偏低当前全区 PPP 模式下的公路工程项目均未采用设计施工总承包的方式，社会出资人未深度参与设计阶段，却在项目实施期力图争取利益最大化。在满足质量、安全等最低强制性标准的情况下，通过设计变更等形式调整原设计，进而达到减少初期投资目的。2.2.4设计单位工作独立性不足设 计 费 用 列 入 项 目 预 算 中，由 建 设 单 位 统 一 管理。设计单位的信用评价、费用支付等均由建设单位实施，设计行为存在被建设单位左右的情况，为节约投资而消极改变、调整原设计文件。2.3 施工管理方面在大多数 PPP 项目招标过程中，为了吸引社会资本，调动社会投资人的积极性，中华人民共和国招标投标法实施条例 第九条规定“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”的，“可以不进行招标”，这也使得建设单位在施工任务的分配中具有很强的自主权。由于社会投资人相对复杂的投资利益冲突，导致在确定施工队伍时，未能以实际施工能力为核心，更多时候考虑的是利益兼顾。2.3.1施工团队技术水平不高在社会资本方投标时，为确保集团利益，在一定程度上会联合多方社会资本，形成联合体参与投标。这就导致联合体成员直接成为具体承建项目建设的施工单位，而在确定具体施工单位时，由于缺乏前期招投标工作程序，项目法人会根据各方投资人推荐，直接确定施工单位，导致施工能力不强、履约能力不足的施工单位进入市场的概率增大。2.3.2施工管理人员能力不足当项目正式开始施工后，具有施工资质的联合体成员可直接成为具体承建项目建设的施工单位，部分缺乏市场竞争力的施工单位可能通过这种方式进入市场。正是由于这种原因，施工方在确定现场施工管理团队或负责人时，会出现“厚此薄彼”的现象，即重视通过施工投标的项目忽视直接分配施工任务的项目，在选派主要管理人员时，导致技术水平、施工经验和施工能力较公开招投标选派的管理人员低的概率增大，在一定程度上影响项目的依规实施。2.3.3管理制度落实不到位由于项目公司为资本方共同组建，公司的制度体系建立需要经历一个从无到有、从粗到细的阶段。项目筹建时像一把未开刃的钝刀，需要在实施过程中经过不断的磨砺。施工单位与项目公司存在着千丝万缕的关联关系，导致项目公司政策落实不到位、管理制度缺失的风险增大，部分施工单位对项目公司的管理要求置若罔闻，参建单位落实基本建设程序、农民工工资支付制度等方面不到位的情况时有发生。2.4 监理管理方面按照现行的工程管理制度，施工监理单位本应作为独立的第三方，做好项目实施过程中的全方位管42运输经理世界运输经济与管理理，但在 PPP 模式下的项目中却出现了不敢监理、不想监理的情况，现场监理工作大打折扣，工程监理制度落实弱化、虚化、边缘化。除去人员意识不强、管理能力不足等监理单位的自身原因外，在 PPP 模式下监理单位的工作还受到以下因素的制约。2.4.1从法律角度监理单位与建设单位签订了监理合同，施工监理单位属于建设单位的委托代理人，负责对日常施工的管理和指导。2.4.2从费用角度监理及试验检测单位等第三方咨询费用在工程建设费中列支，由建设单位根据其履约情况，分期支付费用。虽然监理管着施工单位的资金，把控着施工单位的计量和支付，但监理费用还得建设单位考核、计量、支付。2.4.3从日常工作角度监理单位需要做好对施工的全过程监理，抓好现场的安全、质量。上要对建设单位负责，控制好进度、投资、费用，既要启下，更要承上。施工监理单位的作用发挥是否充分，更多取决于建设单位的授权大小。在 PPP 模式下，很多时候建设、施工单位是“一家人”，监理单位是“外人”，自家的事情当然容不得外人指手画脚，从而导致监理单位的处境非常尴尬。在上述因素的共同作用下，工程监理制度不能发挥应有功效，出现了“不能不管，不敢真管”的怪象、乱象，使得监理管理不足的问题在 PPP 模式下的项目中更显突出。3推动 PPP 模式健康发展的意见建议3.1 强化顶层设计针对这一新生的建设模式，国家层面暂未出台针对 PPP 模式下公路建设项目的相关管理规定，现阶段各省市参照传统项目和投融资项目进行管理，各地交通运输主管部门根据监管实际纷纷出台了地方 PPP模式公路建设项目管理办法，但无法跨越必须遵从的基本建设程序的规定，项目推进中存在的部分问题无法得到有效解决。因此，要在优化营商环境和加强政府监管中寻找平衡点，强化对 PPP 模式下项目法人单位的刚性约束。3.2 强化监管力度针对 PPP 模式下公路建设项目管理过程中出现的问题，亟须加快建立健全 PPP 模式下项目筹备至运营期管理的全链条监管体系，结合 PPP 模式下项目管理实际，进一步压实各级的管理责任，明确增加 PPP模式下项目质量、安全等方面的检查内容、检查频次，加大违法违规行为的处理力度，确保项目顺利实施。探索对 PPP 模式下项目建设单位进行全过程绩效考评制度，明确建设单位在组织机构、制度建设、人员配备、管理能力等方面的具体要求，将绩效考核与资金拨付挂钩，将激励奖罚机制与主要管理人员挂钩，进一步强化建设单位首要责任的全面落实。3.3 创新监管手段进一步加强对政府与社会资本合作协议的研究，建立互相约束的合作模式，进一步明确政府出资人委派相关人员或机构作为政府出资人代表进入项目公司的具体路径和参与内容，在项目管理中指导、监督项目公司履行建设单位主体责任。3.4 推行专业管理依托专业的项目管理团队，在 PPP 招标过程中即引入专业管理团队参与法人单位的组建、前期设计招标等。尝试通过培育专业化公路建设管理团队或机构，对 PPP 模式下项目建设开展全过程进行咨询和指导，实现资本管理和项目实施管理并线运行，让项目管理回归到理性的轨道。3.5 主动管控风险项目落地实施前，充分论证建设期风险。针对投资金额较大、社会影响面较广的 PPP 模式项目，可将项目进行合理分解，分标段引入社会资本进行合作，确保行政监管部门在项目实施期不会受制于个别企业履约能力不足或投资任务完成等因素，确保项目顺利实施。4结语任何事物都具有两面性，在公路建设项目中采取PPP 模式，对经济欠发达地区而言能够很大程度上解决投资不足的问题，但同时也要正确看待在此过程中产生的新问题。尤其是公路